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周国祥:论依法治党

小智治事,中智治人,大智立法。依法治党中的“法”由宪法法律体系、以党章为核心的党内法规制度和法治思维、法治方式构成。依法治党具有重要意义,能充分发挥法治的优越性,是治党正反两方面的经验教训总结,是世情、国情、党情、民情的客观要求,是世界发展大势所趋,是国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。改革开放40年以来,依法治党取得重要成果,形成了较为完备的党内法规制度体系,构建了较为高效的党内法治实施体系、较为严密的党内法治监督体系、较为有力的党内法治保障体系,依法治党成效显著。新时代,我们要不断加强和改进依法治党,细化完善党内法规制度,依法全面、依法从严、依法治党,提高党员干部的法治思维和法治能力,切实管好党、治好党,永葆党的先进性。

小智治事,中智治人,大智立法。

我们的党,从建党初期的十几人,发展到如今的八千九百多万名党员;我们的国家,从满目疮痍、积贫积弱的面貌,发展为经济总量稳居世界第二、日益走进世界舞台中央的现代化强国。作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党要治理这样一个大党、这样一个大国,要面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的改革发展稳定任务,必须要把我们党建设成为始终走在时代前列、人民忠心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义政党。要达到这样的目标、实现这样的善治,要应对这样的挑战、这样的风险,要始终保持我们党的先进性、纯洁性,必须施行法治,完善制度、健全机制,依法治党

一、依法治党“法”之内涵界定

在正式的官方文件中,只出现“依法治国”的提法,而没有“依法治党”的提法。因此,理论界对依法治党存在不同的观点,对“依法治党”的“法”的内涵存在不同的界定,[①]有的甚至对“依法治党”的观点提出质疑。

笔者认为,依法治党的观点虽然在一定程度上源于依法治国的治国方略,但又不同于依法治国,与依法治国存在较大的差异。

(一)依法治党之“法”的界定

在依法治国中,“法”是指国家宪法法律,是由国家制定并认可,并由国家强制力保证实施的社会规范。而在依法治党中,“法”的涵摄面则更为广阔。笔者认为,纵览改革开放40周年党的建设的成就与经验,一切规则之治、制度之治、程序之治等皆可谓依法治党中的“法”。

1.宪法法律体系

我国宪法序言明确规定:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。同时,宪法第5条还规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。党章也明确规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。由此可见,作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党的内部活动与外部活动、党的组织和党员个人都要受到国家宪法法律的制约和规范。

2.以党章为核心的党内法规制度

邓小平同志曾经说过,“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”[②]这里的党内法规体系,除了指在宪法和法律范围内形成的党规党法,还包括按照党内法规和制度建立起来的党内秩序,也包括党内规矩。

对于党的组织、纪律等内部事务,宪法法律是无法涉及的。党的组织和党员除了遵守宪法法律之外,还要遵守以党章为核心的党内法规制度,加强内部的组织与管理。此外,我们党内还存在一些不成文的纪律,这也是需要党组织和党员干部遵守的。习近平同志指出,“党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是重要的党内规矩”。[③]所以,成文的党内法规和不成文的党内规矩,都是党内法规制度的重要组成部分,都需要各级党组织和全体党员干部恪守。

需要注意的是,党内法规制度与宪法法律存在明显的区别。党内法规制度外延比法大,不是严格意义上的“法律”;党是一个政治组织,不是国家权力机关,也不是国家权力机关的执行机关;党内法规制度不具有法律效力,不能向法律那样靠国家强制力保障实施;宪法法律适用于我国所有公民,而党内法规制度主要针对的是各级党组织和全体党员干部;国家法律是公民的最低行为规范,党内法规制度严于宪法法律,对党员而言是更高层次的规范要求。诸如这些党内法规制度与宪法法律的不同之处,是“党内法规制度”之“法”与“宪法法律”之“法”的明显差异,我们不能以“宪法法律”之“法”来套用“党内法规制度”之“法”。

3.法治思维和法治方式

在党的建设中,除了依靠明文规定的宪法法律和党内法规制度,依靠法律法规进行治理外,也需要用法治理念和法治思维管党、治党,用法治精神深入推进党的各方面建设。正如学者丁国浩指出的那样,“一个方面是指党要在宪法和法律的范围内活动,……另一方面是指要把现代法治精神中的核心价值和基本理念深入渗透并贯彻落实到党的建设和各项活动之中,坚持用法治思维和法治方式来管党和建党”。[④]法治思维是新理念、方法论、价值观,法治方式是一种制度、程序、原则,两者是更为根本和持久长远的力量,对于培育契约精神,使党的建设制度化、规范化、科学化具有十分重要的意义。

二、依法治党的重要意义

经过不断发展,中国特色社会主义进入新时代,面对风云变幻的国际环境和纷繁复杂的世情、国情、党情、民情,中国共产党要领导人民不断从胜利走向新的更大的胜利,向人民交出满意的答卷,则需要充分发挥“法治”的优势,把党的领导活动、执政活动、建设活动等全部活动纳入法治化轨道,依法治党、依法管党。

(一)法治的优越性

习近平总书记指出,“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[⑤]法治是规则之治,以民主为前提和基础,严格依法办事,制约权力,是现代善治的社会管理机制、社会活动机制和社会秩序状态。

法治相对于人治而言,具有明显的优势。法律是党和人民智慧的结晶,是经过认真调研、反复论证制定的,遵守事物客观发展规律,具有科学性,以这样的法律来治理一个政党,能达到“良法善治”的效果;在施行过程中,白纸黑字的法律,坚持人人平等的原则,不会偏私,具有公平、公正的特性;法律一经制定,具有相对稳定性,能给人明确的预期,有利于维护社会的稳定;法律以条文的形式明确规定相关事项,人们可以按照其规范明确行为边界……上述这些法治的优越性,是治理一个大国的需要,也是治理一个大党的要求。

(二)治党正反两方面的经验教训

我们党90多年来形成了许多管党治党的经验,也有不少教训。最为明显的就是,文革十年期间,法治遭到严重破坏,党的建设也遭到破坏,以言代法、以权压法,给党和人民的事业带来巨大的破坏。此外,一个时期以来,我们党内的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风盛行,其中依法治党不力、管党治党宽松软是重要因素。

党的十八大以来,我国的反腐败成效显著。不敢腐的目标初步实现,不能腐的制度日益完善,不想腐的堤坝正在构筑,党内政治生活呈现新的气象,反腐败斗争压倒性态势已经形成。之所以取得如此大的成效,其中一个根本性的原因就在于重视整体性、系统性、协调性党内法规体系的建设,不断完善管党治党制度群的顶层涉及和总体谋划,并大力加以施行。如《中国共产党巡视工作条例(修订)》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党党内条例》、《中国共产党问责条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等等,为构建纯洁先进的政党建立了持续性的法规制度保障。

可见,依法治党,是总结我们党管党治党正方两个方面得出的必然结论、必然要求和可行办法。

(三)世情、国情、党情、民情的客观要求

今天的世界,国际形势正发生全所未有之大变局。这是一个变革的世界、国际体系和国际秩序深度调整的世界、充满挑战的世界;我国进入新时代,经济发展进入新常态,仍处于并将长期处于社会主义初级阶段;今天,我们的党是一个拥有八千九百多万党员、四百五十多万个基层党组织,在大国长期执政的大党;进入新时代,人民对美好生活的向往更加强烈,除了物资方面的要求外,人民在法治、公平、正义、民主等方面的要求更加强烈和迫切。

可见,面对深刻变化的世情、国情、党情、民情,作为一个长期在大国执政的大党,要应对复杂的国际环境,要完成繁重的改革发展稳定任务,要克服“四种危险”、迎接“四种”挑战,要不断满足人民对美好生活的需要,必须要依法治党,确保自身先进有力,如此才能胜任。

可以说,只有依法治世、依法治国、依法治党,是全面从严治党,是我们党永远走在时代前列,是世情、国情、党情、民情的题中应有之义。

(四)法治是世界发展大势

人类发展的历史浩浩汤汤、滚滚向前,其客观规律、发展趋势谁也阻挡不了、违背不了。

纵观奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会,规则之治、法律之治、制度之治越来越突显、越来越强劲。可以说,21世纪是法律的世纪,是法治的世纪。在政党的治理、管理上,也不例外。

(五)国家治理体系和治理能力现代化的客观需要

顺应国家治理体系和治理能力现代化,法治应运而生。

中国共产党作为执政党,以依法治国为基本方略。而依法治国必先依法治党,[⑥]依法治国务必依法治党。一般而言,在国家治理、政党治理中,可以依靠自律、教育、监督、舆论、道德、伦理等加以治理,但最根本的还是依法治理,也即依法治党。

因为法规制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性。进入新时代,推动国家治理体系和治理能力现代化,就是要推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型更加管用,为党和国家发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更加完备、更加稳定、更加管用的制度体系。所以,要大力推进依法治党,以法律制度来管好党、治好党。

三、改革开放40周年来依法治党取得的重要成果

经过改革开放40年的不断摸索,我们党依法治党取得了丰富的理论成果、实践经验和成功做法,是我们党的建设上的宝贵财富。

(一)构建较为完备的党内法规制度体系

法律是国之重器,良法是善治之前提。改革开放40年来,我们党不断研究制定依法治党的党内法规,党内法规制度体系不断完善。

尤其是党的十八大以来,五年期间颁布了90余部党内法规,可见党的建设制度改革推进力度之大。2013年5月,《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对外发布。11月,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013——2017年)》对之后五年的中央党内法规制定工作进行了统筹规划。2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出形成配套完备的党内法规制度体系。

2015年后,党内法规制定提速。《中共共产党巡视工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律条例》、《中国共产党问责条例》、《关于新形式下党内政治生活的若干准则》、《中共共产党党内监督条例》等一系列党内法规问世。甚至于有的学者认为,党的十八以来关于制定和修订党内法规制度的任务已经基本完成,科学的党内法规制度体系初步形成。[⑦]

(二)构建较为高效的党内法治实施体系

天下之事,不难于立法,而难于法之必行。习近平总书记也强调,“如果有力法律而不实施,束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。”可见,世不患无法,而患于无必行之法。

改革开放40周年来,我们党构建了较为高效的法治实施体系。广大党员干部学法、懂法、用法,法律信仰明显增强;广大党员干部自觉按照宪法法律和党内法规制度办事,运用法治思维和法治方式指导实践、推动工作;对于那些违反党内法规制度的党员干部,则按规定受到相应的制裁,有力地维护了宪法法律和党内法规制度的尊严和权威。

(三)构建较为严密的党内法治监督体系

确保党内法规制度的实施,监督必不可少。监督有利于保障权力的正确行使,是治理和管控党组织和党员干部的有效手段。

经过改革开放40周年的不断发展,党内法治的监督体系不断完善。现已经建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系。同时,把党内监督同党外监督结合起来,加强国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督。

(四)构建较为有力的党内法治保障体系

党内法治的实施,需要一系列保障条件。改革开放40年以来,我们党构建了较为有力的党内法治保障体系,为党内法治的实施提供强大的保障力。

思想上,注重培养党员干部的法治思维和法治精神,从信仰深处为法治的实施提供精神支撑;组织上,建立健全党内法治建设责任制,健全法治建设工作机制,加强对党内法治建设及实施的领导;人才上,着力推动党内法治工作队伍专业化,建设一支政治素质过硬、业务过硬、职业道德过硬的党内法治工作人才。通过一系列过硬过实的措施,构建党内法治保障体系,筑牢党内法治的根基。

四、不断加强和改进依法治党

要把中国的事情办好,关键取决于我们党。[⑧]我们党之所以成为中国特色社会主义事业的领导核心,之所以能够团结带领全党全军全国各族人民不断夺取新的更大胜利,最根本的在于其自身的先进性,在于其指导思想、理论的科学性,在于党员领导干部的先锋模仿带头作用。

新时代、新气象、新作为。新的历史条件下,不断加强和改进党的领导,需要不断加强和改进依法治党,使党的领导向制度化、规范化、科学化、现代化迈进。

(一)细化、完善党内法规制度

随着全面从严治党的不断深入,管党治党的法规制度需要进一步细化、完善。要对党内法规文件进行集中系统地整理、清理;根据形式的发展和需要,遵循民主、科学、依法的程序,制定科学合理的法规制度;对那些未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、操作性不强的党内法规文件,做好废、立、改、释工作,确保党内法规制度科学、管用。

(二)依法全面从严治党

全面从严治党是“四个全面”战略的重要内容之一。在全面从严治党中,要“依法”全面从严治党。依法全面,是指在党的治理中,依法要涉及所有党员、所有党组织,要涉及中央、地方,要涉及党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设各方面,要涉及管党治党的全过程。依法从严,从严的标准、要求需要依法确立,从严需要依法贯彻。依法治党,要把党自身管理和运行机制制度化、法治化,治理的标准和要求以法律法规明确之,不断提升管党治党质量。

(三)提高法治思维和法治能力

习近平总书记指出,“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。为此,要进一步在广大领导干部中深入开展普法工作,积极引导党员干部学法、懂法、用法,培养法治思维和法治精神,树立规则意识,提升法治能力。信仰法律,遇事找法、办事依法、解决问题靠法。

依法治党是党在新形式下加强和改进领导的战略性、根本性、长远性方式,是治国理政的一项系统性、全局性工程。在改革开发40周年之际,系统总结、全面谋划,不断推进依法治党的理论、经验和做法,切实管好、治好党,在党的领导下,不断开创社会主义事业建设的新局面。

[①] 参见王建国、王昭:《“依法治国”的基本内涵研究评述》,载《中共云南省委党校学报》2017年6月第18卷第3期。

[②] 邓小平:《邓小平文献(二)》,人民出版社1994年版,第47页。

[③] 习近平:《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社2016年版。

[④] 丁国浩:《以法治精神深入推进党的建设》,载《社科纵横》2015年第6期。

[⑤] 习近平:《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第150页。

[⑥] 参见俞可平:《依法治国必先依法治党》,载《学习月刊》2010年第10期。

[⑦] 参见网址:https://mp.weixin.qq.com/s?src=11&timestamp=1528707283&ver=931&signature=3baKBPTJHNBgRfp2V7WB*8eg29wxJRk0RZNRQDZyO7h8jKocNJNFFGDT3jrJh2MbBpvyHMe7rWU*qco1rkJB3Oyi5IcQVvPBdSCxR6B54Lf6vieuooJ4Q3ybl-iJq4oo&new=1。最新访问日期:2017年6月11日。

[⑧] 江泽民:《论“三个代表”》,中央文献出版社2000年8月版,第1页、第25页。

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