中国基层民主的历史作用

一、中国基层民主发展的历史过程

从上世纪九十年代以来，“基层民主”这个词开始在中国流行起来。中国政府开始推动基层民主的发展，中国官方的媒体和政府的官方文件都对基层民主的发展加大赞扬并且加以推动。从此，中国基层民主开始吸引了许多学者和专家的关注，也包括国际学者在内。在许多人眼里，特别是在政府的眼里，“基层民主”成了中国发展民主的基础第一步，当然按照他们的说法，有了第一步，就还会有第二步、第三步，……这样中国民主就会逐渐的发展起来。但是对于什么是基层民主来讲，有不同的解释。实际上，对于基层民主的定义存在着狭义和广义两种看法。所谓的广义的基层民主，按照我在《中国民主发展的前沿探索》中所加的定义来看，实际上包括了三个内容：一个是以基层选举为代表的基层民主，包括了农村村委会的选举和城市社区居委会的选举。这些选举是由政府主动推动的，所以在我的观念中也把这样的以基层选举为主要内容的民主叫做动员式的民主，即政府用动员群众的方式在基层中推动民主发展，动员基层社会进行选举;第二个方面是地方政府创新式民主，也就是地方政府在某种因素的影响下，例如基层社会的压力，或者自我创新式的动力下推动基层的民主发展;第三个方面包括了社会发起的出于维护自身权益为目的的维权式民主，这个民主以维护公众的自身权益为主，涉及到了用法律、选举、对话、成立社会组织等方面的内容，是一个社会试图在保护自己的利益原则下用自我组织起来的方式来推动社会的自由和社会的民主。这是从广义讲的，包括了政府和社会两个方面。如果从狭义而言，从动员式民主的基本动机来看，由政府推动的基层民主发展应该包括我前面所说的第一和第二个部分，而主要是第一个部分。尤其是动员式民主，应该认为是狭义的中国式基层民主发展的最主要内容。

从目前了解到的情况来看，基层社会的选举，就是群众自治组织的选举，包括农村村委会的选举和城市的社区居委会的选举，这些内容实际上已经包括在八十年代后期中央所确立的政治体制内容中，当时的政治体制改革办公室就已经有这样的设想。但是真正实行起来是从九十年代中、后期开始的。从时间上来看，大致包括两个阶段：从九十年代初期到本世纪初期，为一个阶段，之后为另外一个阶段。第一个阶段可以称为中国基层民主的发展期，就是在政府的推动之下，农村村委会的选举逐步的发展起来，并拓展到全国所有的农村。当然有的地方进行的比较好，出现了竞争性的选举，选举过程也比较自由和规范;但是有的地方是徒有其名，甚至是谎报军情，将没有进行的选举虚报成进行的比较好的选举。进行的比较好的地方可以让农民有一个比较公平和竞争性的选举，但是也有地方有一些问题的出现，总的来讲，这个以选举为中心内容的基层民主的发展并不是非常顺利。但无论怎么样，到本世纪初期，农村的基层选举已经覆盖了全中国，这是重大的进步。在前期的发展中，也出现过一些问题，例如村选举后的村委会和党支部的两委关系等，在自治的发展中所出现的村委会和乡镇府的关系等。虽然在发展中试图找到解决问题的办法，但目前来看正是这两个基本关系决定了中国基层民主发展的艰难和问题的出现，并最终导致了基层民主的衰落。也就是在这个发展时期中，中国基层民主在这个时期出现了高潮，有一系列的事件表明了这个高潮的出现。这些事件包括四川步云乡镇长直接选举案例和其它一些地方乡镇直接选举案例的出现，这是试图在农村选举之上再发展一步的表现，也表明了基层民主发展的一种内在的逻辑冲动，但是很遗憾，这种发展的冲动被压制住了。在高潮期间还出现了一些其他的事件，例如从九十年代末开始出现的城市居委会的选举、党内的民主选举、以及1998年村委会组织法的修订等，这个修订肯定了在村委会的选举中海选的重要性，也实际上承认了村委会选举需要具备的竞争性。以上所说这些都是动员式民主发展出现高潮的体现。

但是高潮出现之后，我们也看到了一个低潮的出现。经过十年发展之后，后边的十多年，也即从本世纪初期以来中国的基层民主发展遇到了很多问题。在农村的村委会选举中，因为没有办法从制度上找到一个可以解决前面所提到的两个基本关系的有效办法，在这个方面没有突破，因此农村基层民主的发展不得已而出现了停滞和倒退。因此从本世纪以来，农村的基层政治出现了重大的转折，基层政府和群众的矛盾在加大。随着经济发展，许多地方政府也加大了对于农民的盘剥力度。例如，他们抢农民的地，进行房地产的开发，拆农民的房子推动GDP的发展，这样基层政府就开始在农村中制造了许多矛盾，和社会产生了很多冲突，因此也推动了农民维权运动在全国不断展开，这些加剧了基层农村政治的恶化。在这样的状态下，基层民主的发展也受到了影响，出现了根本性的转折。为了保证地方政府的利益，例如土地开发和地方政府财政需要的目的等，地方政府必须要控制村委会选举，要让他们认可的人当选为村委会主任，只有这样才可以控制农村以保证地方政府的利益，包括向农民收费和拿走农民的土地和房产。这样一来，原来在农村中所出现的竞争性的选举就转变为地方政府操纵下的选举，一个正常的选举就无法维持下去，出于同样的原因，地方贿选也就在农村逐步发展起来，许多是地方政府在后边组织的。这样的结果使得农村的基层民主很难继续发展下去。在城市的选举中，我们看到的情况也并不乐观，由于城市地方政府的控制比农村更严，他们也不希望看到一个自由的竞争选举的出现。因此城市基层居委会选举的基本出发点仍然是加强控制和管理，而不是自由和公平。因此到现在为止，城市社会居委会的选举，绝大多数仍然是户代表的选举，难于做到一人一票的直接选举。这样，基层选举的道路在城市当中，也从一开始的积极探索走到现在的陷于停滞。

与动员式基层民主发展的同时，中国各地地方政府，主要是县乡两级出现了一个政府创新的发展过程，我们称之为地方政府创新式民主。这个创新的出现有两个基本的动力，一个是地方政府需要解决地方上的政府和老百姓之间的冲突，一个是地方政府官员出于理念而推行的一些主动改革的试点。当然，应该还有第三个，就是有些地方政府为了政绩而推出的一些形式主义的改革。对于这一个动机，从地方政府民主发展的过程来看，不必太加注意。这些地方政府创新式的改革包括了很多方面，例如选举改革、人大改革、政府和社会的对话、允许社会监督、政府信息公开和政府预算改革等。这些改革在中国地方政府的治理过程当中，起到了一些比较好的作用，有些改革在政府和老百姓的互动当中，也起到了促进社会进步的作用。因此，这些改革也引起了关注。中央编译局和北京大学也专门组织了地方政府创新改革的评奖，对于这些创新也起了推动的作用。但是，经过十年的发展，我们看到这个改革的进步并不是很大，相当多的改革由于领导人的更替或者其他原因，例如法律的限制等不得已而停顿下来。以中央编译局创新得奖的情况来看，这些评上奖项的地方改革大部分已经无法坚持下去。阻碍地方政府创新改革的原因大概有如下几个：第一，中央政府的态度。中央对这些地方改革既不批评也不赞扬，只是在看这些改革会产生什么样的结果，因此在没有中央政策的推动之下，这些改革都成为地方改革，只有地方意义，而不可能因为实践而成为全国性的政策，难于进一步推广;第二，法律的限制。一些改革虽然突破了现行的法律法规，但在法律没有改动的情况下，难以进一步发展。虽然一些改革很有意义，甚至是全局上的意义，例如乡镇长的直接选举，预算改革等，但是由于和现行法律之间的矛盾，在不修法的情况下，也只能成为一种实验，难于进一步发展;第三，一些改革由于地方人事更迭而出现变动。许多地方的改革是由于当地主要领导干部的想法而推动的，虽然不一定是一时冲动，但是在人事更迭之后，新来的领导干部不认可这种改革，因此只好停止，出现人亡政息或人走茶凉的结果。所以，从这样的情况来看，可以理解，为什么地方政府创新式的改革现在也处于难于进一步发展和扩大，而且基本停滞的状态。

二、中国基层民主发展的结果

中国基层民主发展有了二十多年的历史，对它的评价可以有千差万别的不同，但是从结果来看，我们可以看到，有以下几个方面的变化出现：

1、民主意识的出现和提高。

经过二十多年基层民主的发展，民主的观念在中国是发展而不是减少了。无论是从政府方面来讲，还是从社会方面来讲，民主意识都有提高。在一些推动了基层民主的地方，尤其是有政府自主创新的地方，当地的地方官员的民主意识都有所提高。他们可以认识到民主是可以用来解决社会问题的一种方法，或者是一种工具。因此在有效的情况下可以运用民主作为一种方式解决当地的社会问题、政治问题，以致经济问题。而同样的，在一些基层民主开展的比较好的地方，社会基层的民主意识也提高了许多，许多地方的公众可以比较好的运用民主的方式选举社会组织的负责人，或者力争当社会组织的负责人。有些地方的选举也扩大到原有的村委会和居委会选举之外，例如，救助艾滋病人的社会组织的选举，以及各地出现的业委会的选举。这些是社会公众自动发生的选举行为。在这些地方，社会的民主意识在不断的提高，公众的参与热情也在不断的提高。记得几年前，我曾经讲过，村委会的选举会产生它的连带效应：例如，农村可以选，城市为什么不能选?为什么老百姓可以选，政府官员不能选?为什么基层可以选，上层不能选?为什么党外可以选，党内不能选?其实从现实中我们已经可以看到农村基层选举的发散效益已经产生，基层民主的影响已经扩展到社会生活中，民主的影响和意识在不断扩大。依据我们的了解，在基层民主的发展过程中，有的地方的干部已经清楚地认识到民主不只是一种工具，而且还是一种生活方式。这就将民主当成是可以用来解决问题的工具的工具主义看法，提升到民主是一种生活方式的看法，这是一种进步。当然，随着民主不断的发展，人们对民主的认识也会不断的提高。

2、权利意识的提高。

在民主意识发展的同时，基层民主给社会带来的另外的重要变化，就是社会公众的权利意识在提高。其实对于中国公众来讲，民主的发展和自由的争取是不能截然分开的，自由是民主的前提。同样从中国的基层民主发展的实践结果来看，自由也会随着民主的扩大而扩大。这样权利意识的觉醒和提高也成了民主发展的一个重要结果。从中国的实践来看，民主和自由是互相推动发展的。在中国的实践中，社会公众需要民主，是为了落实他们的自由权利，是为了保证他们权益的实现。因此民主发展的过程也是权利意识发展的过程。现在中国自由民权运动已经在各地蓬勃地发展，这个运动的出现表现出社会公众为了维护自己权益而不断推动社会的发展。这种事件每天都在不断的出现。从互联网上的维权呼吁到现实生活中的反对强拆房子、强占土地、维护业主的正当权利等都是同时出现的。这表明中国社会的权利意识在不断的出现和提高。这种社会公众权利意识的出现，推动了中国维权式民主的产生和发展，实际上是中国基层民主发展过程产生的维权式民主强大的内在动力。正是社会维权的要求推动了中国另一个方向民主的发展。

三、中国基层民主发展中存在的问题

在上面的讲述中，已经谈到了基层民主中出现的问题，例如，基层政府对选举的控制，以及基层政府在政府创新过程中动力不足等问题。我们看到的问题可以有很多，但是归结起来可以认为，中国基层民主的发展是政府“送给”老百姓的礼物，但是当中国民主开始涉及到政府利益的时候，它就无法进一步推动下去了，也就是中国政府推动基层民主的动力已经基本不存在。用更明确的话说就是中国政府，尤其是地方政府对于民主发展没有太多的需求，也就是没有动力来推动这种动员式民主的进一步发展，相反，他们是要压制民主的发展。

中国的基层民主就其推动的力量而言，是在二十多年前基层民主发起的时候，政府自身有一些动力，这种动力一是来自于文化大革命的破坏而引起的对中国政治的反思，二是来自于经济发展的实际需要。例如，当时推动农村基层选举的目的是希望推动基层民主的发展来带动经济的发展。改革开放之初，中国的经济存在很多问题，而尤其是在经济中缺少能够带动农村经济发展的能人，对农村来讲，一个能人在一个村的积极发展可以起到很大作用，因此当时农村启动基层选举的主要目的是希望这种推动农村经济发展的能人能被农民选举出来，而不要被淹没，这些人的出现可以带动一个地方的经济发展。所以，当时的政府动机是采用选举的方式将这些人挑选出来，而民主是次要的含义。只不过以后这种“选能人”的政策被当成了“选举民主”并被媒体和学者以及一部分官员放大了而已，脱出了当时政府的真实想法。因此，在农村基层民主发展开始的时候，主要的理由就是选举能够产生能人，能够推动经济的发展。从以后的事实发展来看，选举产生的作用要远远大于经济能人。因为选举从政治学的角度讲，是利益之争，是利益博弈的结果，是不同的社会集团、利益群体将能够代表自己利益的人选举出来的过程。因此选举的过程可能产生能人，也可能不一定。但最重要的是实际选举结果产生了一些农村中不同利益的代言人，他们也是一些“能人”，但不是当时设想的那样的经济能人。尤其是在一些维权的地区，当选举的结果将利益维权的人士选举成农村的村委会领导之后，他们的利益可能和地方政府的利益相冲突，这样，选举的结果就不一定是能人，而是一个要和地方政府争利益的人，这不是地方政府要看到的结果，也不是当时中国政府推动农村选举的最初想法。实际上，从当初推动农村选举以来的这些年来，中国的地方政府已经变成了一个个的地方既得利益者，他们和企业、地方精英结合在一起，组成了地方利益集团。在许多情况下，这个利益集团和农民的利益是相冲突的。因此，他们不愿意普通农民通过基层选举的方式成为村委会的负责人，因为这样他们的利益会受到阻碍。由于这些利益集团的干预，尤其是政府出面的干预，使得基层的选举难于进一步的发展，一个公平和自由的选举程序难于产生。这样，基层民主也就在这些地方被阻止。由于地方政府严重卷入到地方的经济事务和其他事务中，成为利益的一个主要组成部分，这样他们也就失去了进一步推动基层民主发展的动力。对于基层民主发展动力的消失，我们不只是在选举上看到如此的变化，我们在全国各地都可以看到其他各种形式的政府创新式的民主也失去了动力。一些地方政府的改革或者停止或者消失，原因也在这里。例如，为什么以政府预算公开和参与为主要内容的预算改革无法进一步的发展，即使有了一些好的经验和试验也仍然如此。各地政府就是不愿意公布预算信息和政府其他有关信息，原因就在于地方政府没有这种动力，也没有这种利益需求。他们现在是想怎么花钱就怎么花钱，想干什么就干什么，出国、考察、大吃大喝，等等，这有多好，有什么理由他们要公开自己的预算呢?他们本身根本就没有这个动力。如果开展预算公开，这些地方政府就不可能按照自己的意愿随意花钱。由此可以推及其他，政府信息公开类型的改革，是难于推动的。由于政府官员没有动力，社会的压力也不够强大足以迫使他们进行改革。因此，有政府推动的中国基层民主发展就缺少了内在的动力。所谓的动员式民主，其核心是政府有一个内在动力主动推动改革。如果没有了这个内在动力，基层民主也就没有办法发展，这就是当前基层民主发展面对的最主要问题。所以从总体上看，中国基层民主发展陷入停滞和倒退是不可避免的。

四、中国基层民主发展的历史作用

从上面的分析来看，由于动员式的民主发展的动力已经失去，因此基层民主的发展也就无法进一步的向前走，所以大致可以讲，二十多年来推动的以基层选举、村民自治为中心的中国基层民主已经不可能继续向前推进，在这个意义上也可以说中国基层民主的发展已经终结。特别是动员式的民主也已经完成了它的历史任务。

如果我们来分析中国基层民主的历史作用是什么，那就是第一次在中国全国范围内给了中国老百姓一个民主的试验，它包括了选举和选举后的管理。这是历史上从来没有过的事情，中国老百姓第一次有了在基层选择自己领导人的机会，而且个人也有了一个机会通过选举的方式可以领导农民或者可以参加农民的自我管理。这样就在社会的最基层给了广大公众一个民主和权利的意识。在这个意识的推动下，动员式的基层选举虽然难于进一步推动，但是由此而激发的民主意识和权利意识会推动社会基层群众在维护自己的权利意识上而继续推动符合农民自身利益的民主和社会运动。这样中国的民主发展就出现了一个范式转换，就是从政府推动的民主范式转换为社会自身推动的民主发展范式。这个范式转换使得中国出现了两种性质根本不同的民主发展道路。中国开始放弃了政府推动民主的方式，因为这已经成为中国民主发展的障碍，而不是动力。中国民主发展将由社会的推动为主。目前中国的农民和其它社会阶层和集团，他们以维权为目的，以社会自由为前景，广泛地利用法律诉讼、群体行动、上访和选举等方式来维护他们的利益和争取他们的自由。在这样的情况下，中国的民主和社会运动正在蓬勃的发展，这表明中国的民主发展已经超越了原来基层民主发展的范式，开始走向一个更为广阔的中国民主发展的前景。在这个新范式的民主发展当中，社会运动和社会的群体性活动，将成为主要的方式。而这个方式已经彻底告别了原来的动员式民主，而成为社会主动要求的民主活动，民主的动力来源于社会自身的利益而不是政府的需要。这些表明从中国基层民主发展起来的维权式民主已经脱离了原来意义上的基层民主范式，而成为一个更为广泛的中国民主发展的主要内容。这样的表述可能可以说明这样的两个不同范式民主发展之间的关系，从发展的过程和起源来看是有一个继承关系在内，但是两者的性质已经完全不一样了。中国社会的民主发展已经从一个政府所给予的民主成长为一个社会主动要求的民主，这是两种不同性质的民主。中国的民主已经进入了一个新的发展阶段。

在中国动员式民主发展过程中所出现的地方政府创新式民主现在也难于进一步的发展，这是因为地方政府缺少改革动力而产生的结果，但是这并不表明地方政府创新式民主就会在此停止不前。应该是还有一些发展空间的。在社会运动不断发展的背景之下，在社会要求权益和自由的压力之下，地方政府有可能会有进一步创新的可能性，这是因为中国地方政府尤其是县乡两级政府是直接面对群众的。群众的要求，社会的要求和社会的压力都会直接向他们提出。因此在这样的压力之下，一些有着理性和改革之心的地方官员是有可能推动地方政府的改革以应对社会的不满和压力，并力争减少政府和社会的冲突。所以在这样的背景之下，一些地方的政府继续推动一些改革是完全有可能的。虽然从中央的角度来看，到目前为止我们看不到他们推动改革的做法，但是地方政府为了应对社会的压力而产生的一些立足于地方情况的政治改革，是有一个推动地方政府继续进行一些创新的空间的。这样一来，地方政府改革的动力来源就已经在发生变化，这种动力已经不是来自于地方政府自身，或者是从中央来的动员式要求，而是来自于社会的要求，社会的压力。这样一种改革的出现，虽然从表面上看，仍然是地方政府创新式的改革，但是从性质上看，也已经发生了根本的变化。这些改革的动力来源于社会的压力和社会的冲突。这样一来，再出现的地方政府创新式改革已经和原来的有了根本性不同，这样的改革才有可能真正回应社会的需要，减少和社会的冲突，这是一种应对社会的压力而实行的改革。这就是在中国民主新范式下的中国地方政府改革，它已经不是原来的旧范式下的政府改革的范畴了。虽然我们目前还看不到这样民主发展范式下典型改革事件的出现，或者还没有详细的资料可以分析这样改革的案例，但是从逻辑上看，这样的改革是成立的，我们也期待这样的地方改革的出现。

因此，我们可以讲，中国的基层民主的历史使命已经完成。基层民主的这个词，是中国政府给的，他们不愿意(有些人是愿意的)或不想看到一个真正民主的出现，所以将民主局限在基层。但是从世界历史上看，民主的发生是普遍的，不可能只有基层民主，而没有其他方面民主的出现。在一个没有高层或者中层的民主环境下是不可能真正出现基层民主的。中国基层民主发展的历史，证明了这一点。但是从中国的特殊环境来看，二十年基层民主的发展还是起到了一定的历史作用，这个作用不大，也不小，给了老百姓一个从事选举和自我管理的机会。这是一种尝试，但是当老百姓尝试到民主的好处以后，他们会提出更高的要求。这个更高的要求目前已经提出来了，就是要一个真正的全面的民主。不管政府是给还是不给，老百姓的要求已经无法停止。这个口子的打开，将会终结基层民主，推动中国全面民主的出现和发展，这是中国的实验的结果，也是社会发展的需要。这是无法阻挡的。