村干部为何成了“苦差事”?

文/吕德文

今年是脱贫攻坚收官之年,也是全面建成小康社会的一年。村干部是脱贫攻坚的主力军,在精准识别、精准帮扶和精准脱贫等工作中,都发挥着难以替代的作用。然而,这一独特的地位,恰恰也导致村干部成了一个“苦差事”。由于脱贫攻坚时间紧、任务重,村干部俨然成为了“全职干部”,很多村干部因为工资收入不足以维持家庭生计,产生了撂挑子的想法。因此,不少贫困地区的脱贫攻坚工作,基本上依靠上级下派的扶贫工作组在开展工作,村干部反而成为了副手,发挥的作用并不明显。那么,在脱贫攻坚和乡村振兴过程中,制约村干部作为的主要原因是什么?村干部积极作为需要哪些制度条件?

当前,全国各地都在筹划脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接问题。村干部是乡村振兴的重要主体。

一方面,人才是乡村振兴的关键。人才匮乏是农业农村发展的一大瓶颈。因此,需要一些能人、返乡大学生扎根乡村,为他们在乡村振兴中施展才华提供更好的舞台。

让这些人才既能在产业兴旺中获得人生价值,又能在治理有效中发挥带头作用,恰恰是人才振兴的应有之义。

另一方面,“给钱给物,不如建个好支部。”加强党的领导,培养千千万万的优秀基层党组织带头人,是乡村振兴重要的组织保障。说到底,脱贫攻坚和乡村振兴是党中央确定的重大战略,村干部恰恰是这些战略实施过程中,打通“基层最后一公里”的关键环节。

客观上说,当前村干部之所以成为“苦差事”,主要是“基层最后一公里”的性质决定的。

一直以来,我国对村级组织的定位是,村党支部是农村基层党组织,村委会是自治组织,村两委干部的职业身份并未因担任村干部而改变,他们并非专职干部,而是兼职人员。

在一些城市化水平比较高的地区,村干部已经接近于职业化。比如,在江苏、上海等地区,由于地方政府的财政能力比较强,集体经济比较发达,村干部可以专门从事管理服务工作,获得较好的经济收入。

这些地区的村干部,虽是自治组织成员,也要经过村民选举认可。但基层党委政府通过换届选举引导,并开放出大量的集体企业管理、公益服务等岗位,使得优秀的村干部有较好的职业保障。

这些地区的村干部,因为有较好的经济收入,也有稳定的职业保障,尽管也要承担诸多细小琐碎的工作,但担任村干部并不是一个“苦差事”。

全国绝大多数地区的村干部,仍然是以兼职的身份履职的。在绝大多数地区,村干部的“工资”是以误工补贴的形式发放的,收入并不高。

村民担任村干部的动机是多元的,经济激励只是一方面。比如,在浙江的广大农村地区,虽然民营经济发达,但村集体经济并不算发达。并且,长期以来,地方党委政府对村干部的务工补贴的财政支持力度并不大。甚至于,当地村干部的收入还要低于很多中西部地区。

但当地的村两委选举竞争甚是激烈,地方经济精英有较强的担任村干部的动力,以至于形成了“富人治村”现象。

富人竞选村干部,主要不是为了获取经济报酬,而是为了获得社会地位和市场机会。简单而言,村干部是链接党和政府与群众之间的纽带,在市场经济条件下,隐含着巨大的机会。

比如,当了村干部的富人,政策信息会比较灵通;并且,基层政府为了支持村干部工作,也会在政策允许的范畴内照顾其经营活动。有了比较好的营商环境,富人就容易从市场上获取更大机会。

在普通的中西部农业型地区,人们当选村干部的主要动力也不是经济待遇。事实上,这些地方的村干部误工补贴标准,普遍地比照当地的劳动力市场。一般情况下,当村干部当然不至于“亏”,但也谈不上能够获得多大的经济利益。

比如,湖北省近些年提高了村干部待遇,规定村书记/主任4万元/年,其他普通干部则是2.6万元/年。这一待遇,已经是地方财政可以承受的最大限度了。

如果村干部的工作还是和以前一样,只是处理简单的村务,并不影响自己的劳动生产。那么,这种待遇不算差。

但如果村干部忙到没有时间打理自己的生产经营活动,则这一待遇就不算高了。

可见,人们之所以还愿意担任村干部,前提是基本待遇有保障;更关键的是,村干部还是一种身份象征。比如,在有社会竞争的村庄中,担任村干部不仅是对个人威望和能力的认可,也是家族等社会集团一致行动的结果。

村干部是不是“苦差事”,主要取决于一个关键变量:基层党委政府对村级组织和村干部的定位。

只要村级组织是一个自我管理、自我服务和自我监督的自治组织,村干部的主要工作便是村务和少量配合政务的工作。

村务工作的重要特点是,细小琐碎,且无规律性。

这就意味着,村干部必须在日常生产生活中去完成这些事务。比如,邻里纠纷的调解,农业生产中的合作用水,为村民办理各种证明等等,几乎都需要“有求必应”。

而“有求必应”的前提是,村干部必须在村,熟悉村庄生活的规律。村干部只有长期居住在村庄,才能让群众随时找得到,群众的诉求也能及时得到回应。只有熟悉村庄生活规律,村干部才能找到最为简约有效的办法去满足群众的诉求。

比如,邻里纠纷的调解,不仅仅是要让矛盾分出个是非曲直,更重要的是,要在调解过程中修复群众之间的关系。

因此,村干部的理想状态是,在生活中完成工作,融工作于生活中。

一个优秀的村干部,并不仅仅要有政策水平,能够出色地完成党委政府交办的任务,还要有丰富的社会阅历,能够用地方性的规范来服务群众,治理村庄。

在这个意义上,对于那些合格的村干部而言,当干部并不需要花费大量的时间和精力,也就是顺便完成而已。因此,村干部并不是一件“差事”,更谈不上是“苦差事”,甚至还是一件极有面子的事情。

哪怕是在“三农”问题比较严重的上世纪九十年代,村干部也大体上保持了这一性质。

某种意义上,这个时期的村干部之所以不好“做”,并不在于“差事”苦不苦,而在于他们普遍面临角色冲突的困境。

如果村干部将自己定位为基层政权的代理人,尽心尽力为基层党委政府办事,从农民手中收取税费,执行计划生育,当然会得到基层政权强有力的支持。但是,他们很可能丧失地方权威。甚至于,很可能因此遭到群众的报复。

但是,如果村干部一心做群众的当家人,在执行国家政策的过程中,总是和基层党委政府讲条件。甚至于,很多村干部为了保护村庄利益而不惜和党委政府对着干。这类村干部,当然可以获得群众的认可,做工作也比较简单。但在碰到一些刚性政策时,他们就很容易被基层政权替换掉。

笔者在田野调查中发现,两种类型的村干部都很容易因为角色冲突而被迫辞职。

毕竟,对于当时的村干部而言,他们获得的经济利益仅仅是误工补贴而已。即便是可以从中获得一些灰色利益,也是小好处,并不足以让其不惜付出声誉代价。

当前,人们之所以认为村干部是个“苦差事”,主要还是村级组织行政化和村干部职业化的改革所致。村级组织行政化主要表现在3个方面:

(1)从治理事务上看,政务急剧增加。

一方面,基层党委政府通过治理重心下沉或服务下沉,将行政事务下沉到村(社区)一级。比如,低保、养老、残疾人、流动人口管理、合作医疗、计划生育等,均在村一级设置了专干。

在很多村庄,由于行政资源有限,村干部需要兼职处理这些政务。

近些年来,随着脱贫攻坚、污染防治和扫黑除恶三大攻坚战的开展,以及一直在开展的美丽乡村建设,村级组织需要配合的临时政务工作也越来越多。

另一方面,一些传统的村务工作也有行政化的趋势。比如,党建工作的规范化程度越来越高,基层党组织要完成的阵地建设、活动和台账等工作急剧增加。连移风易俗这样的工作,也因为地方党委政府加大了工作力度,而变得事务繁多起来。

(2)从治理方式上看,内务工作急剧增加。

村级治理向来是面对面开展群众工作的,其工作方式主要是通过做思想工作,在农民家中,田间地头开展工作。因此,村庄治理基本上是一件外务工作,而不可能单纯依靠办公室事务来实现。

但是,近些年在基层治理治理现代化的驱动下,村庄治理的规范化、制度化和标准化程度不断提高,办事留痕的原则已经渗透到了村级治理全过程。

结果是,村干部除了要做大量的群众工作,还要承担工作负荷一点也不亚于外务工作的内务工作。

事实上,内务工作不仅增加了村干部的工作量,也极大地压缩了村干部的自主性。

(3)从治理要求看,标准越来越高。

近些年来,目标考核制被广泛引入了乡村关系中。基层党委政府通过千分制、百分制等评价体系,对村级组织和村干部进行考核。这虽然强化了基层党委政府对村级组织的控制,但也在客观上导致村干部工作取向的变化。

如果说,过去村干部还在代理人和当家人之间存在角色冲突的话,那么,在严格的考核制下,村干部基本上按照基层党委政府的指挥棒在开展工作。

上级检查督查考核的泛滥,极大增加了村干部负担。并且,村干部还普遍面临追责风险,其差事之苦,不仅在于工作量的增加,还在于自由裁量权的压缩和问责风险的压力。

客观上,由于村级事务急剧极大,工作标准也急剧提高,很多地区的村干部事实上已经职业化了。

有些地方并未要求村干部职业化,但不断增加的工作量,迫使他们主动放弃自己的家庭事务,全心投入到村干部工作中去。

有些地方开展了半职业化,要求村级组织每天有人值班,村干部实行轮班制。相当大一部分地区,则进行了全职化。所有村干部都要求坐班,村干部的作风也纳入了基层纪委的监督范畴。

显然,村级组织的行政化和村干部的职业化,和村级组织的自治性质并不匹配。其显著表现是,村干部的工作方式、报酬和待遇有显著差异。甚至于,很多村干部在担任村干部后,因为无法兼顾家庭生计,家庭收入大大降低。

因此,村干部是一个“苦差事”,本质上是村干部工作性质改变所致。

在村庄事务不多,压力不大,村干部可以兼顾家庭生计的情况下,村干部看中的不仅仅是误工补贴,而是村干部的身份价值。

这一身份价值,包括社会认可,市场机会和政治赋权等多个方面。在这个意义上,村干部是不是“苦差事”,还和农村社会分化和村干部群体转变密切相关。

在社会分化比较严重的地区,是否担任村干部是一个具有极强的象征意义。前已述及,一些地方曾一度出现富人治村的现象,村庄的富裕阶层参与村民选举的热情比较高。主要原因是,很多富人在经济上获得成功后,需要通过当选村干部来获得社会认可。

这一认可,不仅包括在村庄挣得面子,也是以此获得基层党委政府的承认,反过来为其经济活动创造更多的机会。在这个意义上,哪怕富人们愿意为村庄事务投入全部精力,也并不意味着村干部是一个“苦差事”,他们获得的社会价值远大于经济报酬。

甚至于,一些富人为了增加获选机会,承诺不拿工资,自己出钱为村庄做公益事业。长此以往,竞选村干部就成为村庄社会阶层分化的特定的社会机制。是否有能力参与竞选,并担任村干部,往往成为经济精英获得社会地位的重要条件。

而对于普通群众而言,因为无法承诺不拿误工补贴,更不可能自掏腰包为村庄办理公益事业,也就自觉地退出了村庄政治舞台。

而在社会分化不太严重的农村地区,担任村干部除了社会荣誉等原因外,最重要的是,这是一份稳定而有保障的兼业。

在大多数农村地区,农民家庭生计呈现出“半工半耕”的特征。绝大多数家庭的年轻人外出务工,老年人和小孩留守农村。随着少子化时代的到来,有相当部分已经当上了爷爷奶奶的中年人留守农村。

这一部分农民,无论是在村庄人口结构上,还是经济和社会生活中,均是中坚力量。比如,他们虽然留守农村从事农业生产,但多少还是兼营副食店,代销农药化肥,充当农副产品的经纪人等。村庄中的红白喜事,这群人也是主持操办者。

因此,他们堪称“中坚农民”。

中坚农民担任村干部,有天然优势:他们在村,熟悉村庄,本身就是村庄社会事务的操办者。对于他们自身而言,一年几万元的村干部务工补贴,也就相当于多了一份兼职。在这个意义上,只要不影响农业生产,中坚农民对担任村干部是有积极性的。

然而,随着村级组织行政化和村干部职业化的推进,村干部已经越来越接近于“事务官”。

村干部虽然是通过村民选举“上台”的,但其自主性已经大大降低,亦不太可能通过村干部这个职位提高其社会和经济地位。

因此,村干部群体从之前的在村庄政治生活中享有社会威望、政治权威和经济地位的精英,蜕化为“拿钱的办事员”。

事实上,越来越多的村干部认同村干部的这一定位。这一转变,无论是对富人,还是对中坚农民,都是一大冲击。在他们看来,担任村干部和其家庭生计之间,存在冲突。自然而然的,村干部就成了“苦差事”。

当前,不少地方希望进一步提高村干部待遇,并加强职业化导向,为村干部提供更多的职业前景来吸引年轻人担任村干部。

对于绝大多数中西部农村地区而言,这种改革方向也许是南辕北辙。

因为,在市场经济条件下,无论如何提升待遇,村干部的收入都难以支撑年轻人结婚生子买房等家庭再生产的需要。同样,在经济发展水平一般的地区,无论如何拓宽职业前景,既有的政策工具也很难让村干部变成一个稳定而有前景的职业。

要让村干部不再是一个“苦差事”,让更多的年轻人投身其中,解决方案不是职业化,而是要重新明确村委会的自治性质和村干部的兼业特征。

简单而言,要让那些本来就有决心在农村创造一番天地的年轻人,在不影响其事业的前提下,加入到村干部的工作中去。

因此,基层党委政府要想尽办法遏制村级组织的行政化趋势,也要积极为村干部减负。

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