何谓基层?—对当前城市基层治理基本概念的拓展

作者简介:  马卫红，深圳大学管理学院公共管理系教授,上海交通大学社会治理创新研究中心兼职研究员;; 喻君瑶,中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。

四十年的改革开放使城乡之间发生了大规模的流动,城市社会经历了多元化、多组织的深刻转型。如何在城市社会重塑共同体,重新整合分化了的社会,增强政府、社会、居民之间的粘合度?党的十九大指明了方向,那就是推动社会治理重心向基层下移。十九届四中全会再次强调,构建基层治理新格局是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。那么,最基本的问题是:什么是基层?如何下移?传统的城市管理依靠大一统的组织控制方式,借助单位组织实现全面控制。现如今,城市基层社会组织多元化发展,利益快速分化。虽然社区仍然是人们居住和生活的空间,但它在管理意义上已失去了单位制时期的整合性。因此,党的十九大以来持续提出构建基层治理新格局。当前的基层治理从操作上看实际等同了社区治理,聚焦社区这一地理空间,把基层治理的资源、管理、服务按照社区边界下沉。这样一来,基层治理与社区治理就混为一谈,不仅不能克服当前基层治理的弊端,而且也不利于新形势下的基层社会整合。究其根源,是因为我们对基层的内涵与特征缺乏新形势下的思考,对基层的理解仍然囿于地理空间认知。虽然意识到当今已是一个开放性、多元化的社会,但却没有把这种认识转化到我们的管理架构和治理体系中。因此,本文试图在开放而多元的现实背景下重新思考基层治理的基本概念:何谓基层?文章通过分析当前在理论上与实践上对基层认知的局限性,以及由此带来的对基层资源配置和社会治理的负面影响,进而探讨重新理解基层内涵的路径。从理论认知上超越当前的地理空间局限,使基层治理有别于社区治理,从人的聚合与社会互动意义上提升基层治理的资源配置效率和基层社会的整合效果。

一、基层仅指地理空间吗?

基层治理是当前学术研究的高频词,研究者对基层的理解与想象越来越明显地影响着实践中的基层治理手段和资源配置。政府倡导社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,但并没有对基层进行明确的阐述。模糊的“基层”认知在指导着当前的基层治理实践。自单位制瓦解以来,我国城市基层社会发生着深刻的变化。基层社会组织快速分化,时至今日,形成以社区为基本单元的基层社会面貌。然而,在基层治理的相关研究中,学界较少有文献专门讨论基层的内涵,大家更为关注“治理”,较少关注“基层”,大部分研究者都是不言而喻地使用“基层”这一词汇。现有对基层的有关探讨大致可分为广义和狭义两种:广义上,把基层看作是县/区及以下的组织和空间单元;狭义上,主要指农村的乡镇和城市的区,¹或是特指社区。²总之,对基层的界定并没有形成共识。不同学科领域,研究者对基层的解释大致如下:

从政治学角度,对基层的认识偏向于政治体制的最低层次,是一种与国家中央政权相对应的概念。比如,王乐夫认为基层是国家、社会管理体系的最低层次,³陈家刚主张基层是指一个政治制度框架或政治结构中的最基层权力,⁴马骏指出在国家治理体系中,基层是最基础性的,是国家治理体系的最基础层次。⁵周庆智从基层政府治理现代化的角度阐释基层治理,也就自然地在基层政府的边界上使用基层的概念。⁶从社会学角度,对基层的理解侧重于讨论基层社会的概念,主张基层是某一特定场域的社会要素综合,是一个有机整体,由不同的社会元素共同组成的复杂社会系统。比如,石发勇在分析城市基层治理时认为,城市基层主要是社区体系。⁷孙小逸等的研究也倾向于把基层定位在社区,提出社区长期以来都是城市基层的基础。⁸在田毅鹏等的研究中,运用城市基层社会的概念分析单位制瓦解引发的基层治理结构变动,把基层视为一种兼具行政性和自治性的社会环境。⁹从行政管理角度,基层常被理解为行政区域的最小单元,根据不同的研究目的选择具体的单元,包括城市、乡镇、行政村、街道或社区等行政区域。比如,倪星等在讨论基层的避责现象时将基层潜在地理解为县、市、区和乡、镇,并讨论不同行政层次上治理主体的避责行为。¹⁰何艳玲认为,20世纪90年代中后期社区建设成为城市基层的重要议题,其中重建从街道办事处到居委会的行政组织体系的基层政权是重心。¹¹孙柏瑛等提出,基层是国家权力控制与民间自治力量的结合点,属地化管理是常见的。¹²当前,随着精细化导向的加强,¹³基层治理中空间的精准得到了进一步强化。

上述简要文献回溯可以发现,学术界对什么是基层没有统一的陈述。不过,其共同的倾向是将基层理解为一种地理空间,在城市把基层理解为社区。随着社区建设和社区治理的推进,不言自明地将基层治理的焦点聚集在社区空间。¹⁴如此,使得基层治理有了一个隐含的前提,即基层等同于社区。¹⁵这种认知继而影响着公共资源在基层社会的配置状态,塑造着基层治理的路径。历史地看,当前以社区空间为核心的基层治理在我国现阶段社会治理中的必要性和积极意义不容忽视。它在社会矛盾的源头治理中起到了重要的作用,尤其是,中国特色社会主义进入新时代,群众诉求更加多元、提出更高要求的情况下,这种地理空间意义上和行政区划意义上的“基层”在一定程度上形成了有效的组织结构,构建了实体化社区,保持了基层社会的稳定。¹⁶

然而,现阶段我国正处于完善和提升治理体系和治理能力现代化的关键阶段,基层治理的方向不能只是简单地从行政化该加强还是该弱化去思考,而是重点思考如何寻找基层治理中各主体新的整合与联结机制。¹⁷基层治理如果要实现自治、法治、德治“三治融合”,需要探索新的基层治理载体,不能分而治之,而是需要整体设计。¹⁸显然,基于空间边界的基层认知不利于新治理载体的探索。如果基层仅指地理空间,那么,跨越社区边界的问题由谁负责解决,怎样通过基层治理化解社区治理的不充分、不均衡以及社区问题的溢出效应,真正做到基层治理的问题解决在基层,等等。可见,重新理解基层的基本内涵是提升治理能力和治理水平的迫切需要。从地理空间理解基层,已在新形势下显现出局限,不利于解决已经在现实中表现出来的基层治理困境。

二、作为地理空间的

基层治理实践及其困境

以社区空间为核心的治理资源分配和组织动员机制是当前基层治理的主要实践特征。这种操作在稳定的社会中原本会很奏效。但是,当下的城市基层是一个流动性比较大的社会空间,社区并不是人们确定的或唯一的活动场所。比如,有些人同时在多个社区有房产,活动场所具有跨社区性;又或者一些公共服务设施需要跨社区使用或维护,等等。如此一来,以社区为边界的基层治理资源投放和治理就出现了如下困境:

(一)基于空间公平的资源分配引发新的“基层不公”

长期以来,基层治理注重对社区单元的资源分配,追求资源配置的公平性,致力于将各类治理资源公正、平等地分配到不同社区单元之中。如此实践,忽视的一个重要前提是社区治理单元的内部不均性。社区治理单元的内部不均指的是社区本身所含有的地区面积、组织与行政资源、财政资源以及人力资源等分配不均。

社区建设以来,社区制的建立使得社区成为新的基层治理单元,进而形成一种固定的地理意识。加之,我们强调公共服务的公平分配价值导向,实践中的公共资源分配主张以社区为单位进行公平分配。意料之外的是,此“公平”思路则引发了新的“基层不公”现象。譬如,社区养老困境就是典型的实例之一。多地的社区养老服务是以社区为基础分配养老资源,而养老资源通过社区下沉时并不区分社区内部不均质的问题。强调在各个社区都需配置一家日间照料机构,体现公共服务配置的公平感。然而,现实情况是,每个社区所拥有的老人数量是不均等的,由此产生的养老需求同样是不均衡的。实践中我们可以观察到,这种资源分配条件下的社区养老存在如下突出问题:一方面,部分社区养老需求大,养老资源短缺现象严重;另一方面,一些养老需求小的社区养老资源却闲置、产生资源浪费。此种现象看似“一刀切”方式引起的,实际它的根源在于我们对基层治理进行资源配置时固有的地理空间思维的束缚。

(二)基于空间的治理资源使用效率与配置机制被忽视

基层治理的提质增效需要投入大量资源。在城乡融合与人员广泛流动的大背景下,需要考虑治理资源的合理流动与配置。然而,当前基于社区空间的基层治理资源重复投放现象比较突出,资源使用效率偏低。众所周知,城市是一个流动性巨大的社会,这种绑定在静态的地理空间的治理偏好应该引起反思。需要寻找新的切入点,通过制度创新实现各类资源要素更加顺畅地流动和得到更加合理的配置。通过基层治理资源的合理流动和配置,促进社会经济的协调发展,进而解决基层治理中资源配置存在的空间分布不均衡、供需不匹配、缺乏聚协同等问题。

探究当前基层治理的资源特点和类型,打破社区空间边界,深入分析不同社区资源条件的不均衡,依据社会治理资源的使用特性,采取不同的资源配置方式,是当前基层治理资源下沉的前提。一些治理资源本身的特性对跨空间要求比较强,比如智慧技术的应用,基于区域的建设会产生大量碎片化的数据,导致新的治理协同壁垒;再如,多主体共治是当前基层治理机制的重要组成部分,强调建立多元的包容的合作治理机制。但是,基层治理中地理空间思维限制了多主体跨地域共治机制的建构。

社会治理资源的内在属性和治理资源的有限性决定了资源配置对治理效能具有重要作用。如何依据差异化的治理需求配置治理资源,以及社会治理资源依赖什么样的机制配置比较合理,当前我们对这些基本问题是缺乏充分思考的。我们采用了以地理空间配置的方便做法,也就忽视了对不同配置机制的探索。基层治理的资源配置,既要考虑效率,也要重视公平与可持续问题,是依靠政府配置,还是引入市场与社会力量参与社会治理资源的配置,这个问题还需要充分考虑资源属性。依据资源属性,决策何地需要补足何类必要的社会治理资源短板。然后,进一步分析不同政府主体、市场主体与社会主体在兼顾公平与效率的前提之下,利用空间规划、财政手段、社会资本组织形态、市场定价机制等具体机制对多种资源进行优化调配。

(三)基于空间的居民参与沉默和归属感缺失

居住地原本是个体共同生活和展开社会交往的基本场域,但是城市基层经历了几个阶段的转型之后,社区已经不是城市人主要的社会交往空间。大量的实证研究表明,社区居民对社区事务不太关心,以社区空间为主要场地的居民参与情况并不乐观。居民参与沉默,并不一定意味着他们缺乏参与意识或者权利意识,比如居民对最直接关切自身利益的事是会深度参与并广泛动员更多的人参与。基于空间的居民参与沉默在一定程度上反映了居民对空间的认同性不足和归属感较低。¹⁹实际上,早在二十年前就有研究揭示了这一现象,²⁰时至今日,这一状况并没有多大改善。相当数量的基层居民对社区的认同感和归属感不强,主要原因是居民认为社区的含义一是基层行政管理辖区,二是个体居住场所,并且认为社区建设的目标以行政辖区为主而非地域社会生活的共同体。²¹居民对社区缺乏归属感和认同感的判断是,居民对社区没有感性思考和心理体验过程。

由此可见,基层不只是有人存在的地理空间,更是一种兼具价值观、情感、感受、态度等复合体验而成的“情感认知共同体”。如果要提升居民在基层治理中的活跃度,需要跳出地理空间框架,思考对居民认同感和归属感影响较大的因素,尤其是应该弄清楚为什么居民不参与。我们对不参与的人知之甚少,而不参与的人往往才是变革的原动力,一旦他们有所行动将是颠覆性的。所以,最应该研究沉默的公众群体,进而研究采取何种措施培育负责任的公众,提升基层治理效果。

无论是社会交往层面还是问题解决层面,都必须超越地理空间的基层认知局限。受地理空间思维的限制,实践界对社会问题的认识首先是判断其所属的基层位置,主张将问题落实到某个地域属性的基层去解决,却未对基层这一基本概念的时代内涵做深入思考。社会问题的发生诚然是处于特定的地理空间内,但多数问题往往不是局限在特定地理空间解决的。在地理空间固定认知框架的作用下,基层治理实践往往忽视问题的联动性,将问题交由属地单元去应对,分割基层地理之间的联系。由此,使得社会问题被简化为某一地理空间的问题,不利于源头治理的联动和落实实效。

三、重新界定基层:

以人的聚合为中心

城市基层治理改革的出路,首先需要跳出社区谈基层。²²当前实践和理论认知上主要把基层作为地理空间来理解,依赖于地理位置和相应资源。然而,随着人员流动的加剧,空间的地理属性特征在基层治理中的重要性逐渐下降。基层治理的效果不是以空间单元内资源配置的丰富性和多样化来判断的,而是真正以人为中心、以居民交往与居住生活的实际体验和获得感为标准。因此,以地理空间划分来指导基层治理失去了实践意义的支撑。我们需要从人的聚集与互动意义上增进对基层的认识,采取地理性脱域,重视具有社会整合功能的网络,以流动性联结取代地理空间。²³二十多年来,我们的社区建设更加重视物理性和组织体系的理性设计,对原有的共同体关系有所破坏,而且对社会流动加大后新的社会互动不太关注,原先相互熟识的邻里关系已经变得陌生了。²⁴我们基于地理空间的社区建设投入轻视了基层社会的复杂性和人们对社会互动的心理需求。基层治理现代化的阶段,需要审视基层意味着什么,怎样的理解才更加符合以人为中心的基本原则。为此,本文主张以“人的聚合”为焦点,从社会认知的角度重新认识基层,由此关注基层社会的“心理共同体”。

从社会认知角度理解基层,实则关注的是基层群众的归属感问题。对基层的归属感不仅限于群众对于自身所属的某一特定地理空间的情感联系,更加重视居民的生活空间中从个体身份上所归属的组织或团体。由此,对基层认识就由两个层面构成:第一个层面是地理认知,基于个体与地区之间绝对或者相对意义上的空间距离而形成个人对所属地域的基本判断;第二个层面是心理认知,基于个体对归属感强弱的基本认知和心理判断而形成个人对身份所属的认知判断。

居民对基层的社会认知体现为个体将自身划归于某一特定场域或类属群体之中,将自身视为其成员,这种归属判断是由社会认知统领个体的心理体验。社会认知通过一系列的过程施加其影响力.

基层认知的形成过程中特定的刺激点可能是某些社会事件、提供的公共服务、地区配置的基础资源等。受到特定刺激点的激发,人们产生认知基层的需求,并在基层地区的社会生活中有意或无意地采集相关信息,并将信息通过一定的结构进行加工和处理。在处理信息的过程中,可能会出现新的刺激点,而引发人们重新回到采集信息的过程。在不断地刺激、信息采集和信息加工处理的不断作用下,最终会形成其对基层的基本认知。换言之,人们在基层展开日常生活时主动或被动地寻找与接收信息,判断自身所属的区域范围,并在一定结构内对信息进行处理和加工,最终形成个人对基层认知的特殊心理过程,这种过程包含复杂的感受、判断、思考等心理状态,并影响个体行为的发生。社会认知层面的基层界定是人们在特定的场域展开社会交往和日常行为的感知在其主观层面反映的特殊产物,这种产物体现为人们对自身归属的区域划分,而这种区域划分并不一定等同于实践界和学术界从地理层面划分的基层区域。

社会认知视角下对基层的界定强调居民用一种一般的、共识的术语来表达基层社会真实体验,从其本质属性上是基于人们聚集和互动的基本场域。从社会认知角度重新审视基层的涵义,将地理空间与自我归属的性质及认知相联系,突出了“我属于哪里”的心理感知,即基层民众对自身所属的理解和判断。值得说明的是,基层的概念某种程度上来讲是隐含在人们的活动当中,当人们试图观察、探讨和研究基层问题时,脑海中会自然而然出现一种关于基层的基本的、模糊的、隐约的划分和界定。如果不存在对基层的基本认知,人们难以在同一框架下与其他人展开相关交流和讨论,尽管彼此对基层的认知和理解可能存在差异性。在这种认知中,基层是一种在社会生活中被普遍关注的基本概念,与在现实中感知的经验联系产生的一种共识性术语,即人们认可基层作为共同体而存在的事实。

从社会认知视角出发,在人的聚合意义上思考基层治理是以人为本位的,而不是以“行政管理”为本位的。它可以帮助进一步释放基层活力,增强基层民众的交往与居住生活的良好体验和获得感。同时,也有助于消除以地域属性标签化的“本地人”和“外地人”之间的张力。随着城市化进程的推进,不仅城乡之间流动加大,城市内区域之间的流动性也显著加强。我们在基层治理中过于强调地域身份归属的做法徒增了“本地人”和“外地人”的标签化冲突。随着居住地址的变迁,社区的流动是经常发生的,过于强调基层地域属性而忽视其社会属性的话,会给基层治理增加很多不必要的治理任务。

本文所主张的从社会认知角度重新理解基层,强调对人的“聚合意义”的再认识。在现实情境中,个体在基层的聚合呈现出不同的形态,大致可根据聚合的程度分为三个层次:轻度聚合、中度聚合和深度聚合。不同的聚合状态具有不同的聚合特征(如表1所示)。

表1 聚合类别划分

在此意义上,综合考虑了人的聚合性与地理空间相联系。基层不再仅仅是一种地理空间的特定场域,而是一种兼具价值观、情感、感受、态度等复合而成的“情感共同体”。基层的涵义远超于地理空间之于人们的意义,人们在基层场域发生密切的社会交往和情感交流,会继而形塑人们的主观观念,而这种观念又深刻影响着个体的基层认知以及聚合行为。在此,基层就超出了特定的地理空间,那么基层治理也就不是一个基于空间的治理问题了,而是一个开放性社会中多元主体的重新一体化问题。

在社会共同认知和人的“聚合意义”上进行资源配置和组织建设,不仅仅是一种术语内涵的转换过程,也是一种目标与功能转化的过程。认知的变换会相应地影响着相关资源的配置和机制建设,继而对整体的城市基层社会发展产生影响。随着城市基层社会的快速发展,社会个体的活动与结合已经日益脱离地域空间的限制,跨区域、跨边界的社会流动是如今我国城市基层社会的突出现象。个体对自身利益和社会价值的追求不再仅仅局限于特定的地域空间范围之内,而是逐渐迈向更为广阔的社会空间,在具有开放性的社会空间内形成新的聚合体。

四、展 望

在现代化进程中,人们传统的地域认同随着经济社会改革而发生变迁,地域认同面临着重构的时代性挑战。推进基层治理现代化存在的一个至关重要的基本问题是重新界定基层。本文通过梳理基层的认知,分析地理空间思维界定基层存在的局限性,以及已经显现的现实问题,提出突破空间思维的新思路,即从人的聚合意义上重新定义基层,为基层治理的实践者和研究者提供新的思考方向。

物化的地理空间是基层发展的客观环境,从人的聚合意义层面重新界定基层是对我国城市基层社会发生的实质性转变的深刻认识,也是对我国城市社会开放性、流动性、多组织现状的深入思考。在当前的现实条件下,基层治理的基本单元仅仅局限在社区就无法解决基层社会的整合性问题,必须重新思考多元化的基层治理载体。未来基层治理的改革也慢慢会是向着打破“地理空间思维”的方向发展。近年,多个城市推行的基层网格化治理便是类似于这样的尝试。根据人口数量、空间临近性、历史因素等情况划分基层治理的网格,配备相应的人力和资源。试图借助以“互联网+”为代表的信息技术的运用,实现治理现代化和资源共享。²⁵但是,突出技术手段的基层网格化治理,在打破地理空间的同时也重新创造了新的“空间范围”,它借助技术手段整合多个社区变为一个更大一些的治理空间。基层网格化治理中,技术的采用达到了一定程度的赋权,带来了便利性、扩展了边界,但是并没有改变治理的惯习,对原有治理结构和体系的撼动极为有限。²⁶一句话,技术治理的便利性不等于基层治理的效能提升,要避免流于技术化治理,失去了与公共行政的有效耦合。²⁷因此,基层治理的提质增效,最需解决的问题就是寻找有效的基层治理单元。

本文认为,从“人的聚合意义”上思考基层治理单元最有利于提升基层社会的整合效果。从人的聚合意义上界定基层强调的是跳出现有地理控制思维的限制,根据人的聚合程度划分基层治理单元,关注个体单元彼此之间形成的社会关系和紧密联系,以及建立在关系网络上的群体认同意识。推动社会治理中心向基层下移不是简单地向社区空间下移,而是向能承担得起多元主体一体化功能的“基层单元”下移。这个单元不以街道或社区地理空间来界定,而是在人的“聚合意义”上界定。它可能落在某个或某几个特定的地理空间,也可能是超越地理空间的组织化单元格。总之,流动且多元分化的城市社会的基层不是一个固定的内部空间概念,而是开放性、跨空间、跨组织的。今后的基层治理研究和实践,需要突破空间单元的限制,寻找个体与组织实际互动意义上的基层治理单元,推进基层治理体系和治理能力的现代化发展。