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警惕基层治理“节点”上的权责失衡——关于上级“甩锅”现象的思考

不少基层干部感慨,现在基层要承担的责任越来越多,但是基层干事的人却没有增加

身兼数职、“5+2”“白加黑”成为很多基层干部工作常态,即使这样“忙碌”,很多事情还是干不完。

“上级一些职能部门总是通过一纸通知,就把监管责任甩给了我们基层,但是我们又没有执法权,整治行动没有威慑力,一些安全隐患即使看到也无权根除,只能干着急和担心。”在基层调研时,不少基层干部向记者表达了履责时的尴尬。

一些基层干部反映,层层传导到最基层的责任往往“兜不住”:或因部门事务繁杂而疲于应付;或因不具执法权而师出无名;或因专业力量欠缺而有心无力。

“虽然在联合执法的文件里头,有执法权的上级职能部门列了七八个,但是基本都没什么明确的责任,反而成为配合我们乡镇执法的角色。”谈及某些上级职能部门对监管责任的推诿与不作为,一位乡镇干部略显气愤地说,“他们只是坐等乡镇把工作做完后再下来‘检查’,收收执法照片和汇报材料后一走了之。”

为了让乡镇重视,这些上级职能部门一般都会联合草拟文件,通过上级党委政府的名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样,以督促基层贯彻落实。一位乡镇干部告诉记者,这样做的目的是把责任留给乡镇基层,出了问题也有了追责基层的依据。

征地拆迁、项目服务、社区管理、纠纷调解……这些大事小事本已耗尽基层干部的心力,但在“属地管理”的名义下,不少原由上级部门担负的职责纷纷“甩锅”给了基层。

当前我国基层治理中,上级“甩锅”的表现形式很多,有上级政府“甩锅”下级政府的,如县政府“甩锅”乡镇,有乡镇“甩锅”村;有上级职能部门以“属地化”管理为由“甩锅”乡镇甚至村的行为。

为什么会“甩锅”?为什么在基层尤其在乡镇(街道)会出现较多“甩锅”现象?

上级“甩锅”,本质上在于权责失衡

在我国的“压力型”体制内,上下级政府与政府部门都有彼此寻求“减压”方式,有动机让上级政府及职能部门“甩锅”基层政府。政府及政府职能部门具有“理性人假设”的特征,会在自利性的驱动下进行权衡和算计,继而选择对自己有利的行动策略,集中表现为寻求规避风险。

一般情况下,做事越多出错概率越大的“洗碗效应”,会使得上下级政府及部门,尤其是承担供给公共服务的县(区)政府及政府部门的行政运行遵循“不出事逻辑”而展开,而不出事的最省力路径就是少做事、不做事。因而,不作为、懒政行为,在基层治理中较为普遍。

基层老被“甩锅”,是为啥?

一是我国行政总汇是在乡镇(街道),具有被人“甩锅”、自身“接锅”“背锅”的天然缺陷。在这个“节点”上,由于政府职能重点不明确,县(区)政府下达的目标与任务,往往在这一“节点”堆积,乡镇(街道)承担着无限责任;往下是村居自治体系,行政权力边际效应小,如果解决或者疏导不当,在这里容易形成“堰塞湖”。

如媒体曾报道过湘西某县一位镇长2016年与上级党委、政府签订的责任状共33份,除计划生育、安全生产、食品安全、防汛抗旱外,还有烟叶生产、网格化管理、劳动力转移和金融环境创建等。然而,来自上级的众多考核内容和目标,并不能有效形成合力达到基层的善治。按照2017年2月中央“两办”印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》(以下简称《意见》),乡镇政府要向公共服务职能转型,有责任提供的基本公共服务有40多项。有多少个责任,就有多少个“背锅”的理由。

二是基层这个“节点”,治理上难度大,容易让职能部门“甩锅”。近些年来,我国努力打造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,然而,整体上我国社会转型期中基层治理体系建设,正经历着“成长的烦恼”:“共治”体系尚未完善、“法治”模式尚未全面建设、“德治”风气尚未充分形成、“自治”形式尚受影响、“智治”(信息化网络)手段尚未充分发挥作用。与此同时,社会公众的诉求、追求与维护自身合法权利的意识与能力日趋高涨,因而,上级职能部门面对困难问题时,就有“甩锅”的冲动。

三是乡镇(街道)基层政府和组织,是权责博弈的受害者。上级职能部门与乡镇(街道)由于具体的利益追求和面临的考核标准不一样,存在诸多差异,进而形成条块矛盾。由于资源配置掌握在上级政府与职能部门手中,乡镇(街道)成为权责博弈的受害者。

为了让乡镇重视,部分上级职能部门一般会联合草拟文件,通过上级党委政府的名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样,以督促基层贯彻落实”。 因而,由于地位、权力不对等,上级部门“甩锅”现象本身,很少甚至不用被问责。

治理“甩锅”现象是个系统工程

首先,要对“甩锅”现象进行专项治理。在2017年2 月中央就规定“县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府”。然而,具体落实还是需要借助我国行政体制本身的优势,以专项治理方式,遏制在乡镇(街道)转向公共服务职能过程上级政府和职能部门的“甩锅”势头。

在这里必须指出,有些专家提出厘清权力清单,并非治理之法。事实上,在依法行政中,权力清单是面向公众与企业的,它解决不了体制内权责失衡的问题。因而,我们更应该提倡厘清承接社会责任的清单,具体说明责任的落实主体、实施方式与时间,而非简单签订责任书,以防止职能部门签下责任书后又“甩锅”基层政府。

其次,加强资源向下配置、完善考核指标、加强信息化平台建设。

加强责任与权力、资源的对应配置。

一是向下授权或者放权。正如《意见》所建议,“省级政府要依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法,明确下放事项、下放程序和法律依据,确定下放后的运行程序、规则和权责关系,确保下放权力接得住、用得好。”

二是用人政策向下倾斜,有利于各类人才向乡镇(街道)流动。

三是加强资金投入,划分县(区)乡镇(街道)财政事权和支出责任,建立财政事权和支出责任相适应的制度,属于县(区)政府事权的足额安排资金,不能要求乡镇安排项目配套资金,推进乡镇国库集中支付全覆盖。

完善考核指标,体制内推行一次性综合考核,避免“桃谷六仙”效应,为基层政府减轻体制内多头考核干扰,减少日常低效甚至无效劳动。

加强信息化平台建设,使各种资源围绕问题、贴近公众进行有效配置,提高资源利用的有效性。

最后,从系统工程角度,综合推进基层治理体系建设。乡镇(街道)作为基层治理体系的中间层,起着承上启下的作用,如果作用发挥不充分,或者本身成为问题角色,则往往会成为基层社会冲突、社会问题与社会矛盾的交汇阻梗点。

因而,完善基层治理“节点”,需要从顶层设计、转变理念、改革体制、完善机制、制订法律规范、建立平台、文化建设、人员队伍、信息技术、科学手段等方面,推进共治、法治、自治、德治、智治等相结合的基层治理体系。因而,从这个意义上说,上策是花时间逐渐形成基层政府治理体系的“独立人格”,而非依赖上级政府及职能部门的“依附型人格”。

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