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乱问责的“大山”压住基层干部

压力

在现行的行政体制中,从省到地市到县的各种考核普遍使用一票否决。来自上级部门的问责,确实帮助不少干部拧紧了责任“发条”,但由于部分上级部门避责不愿担当,追责不切实际,乱问责的“大山”已经压住了不少基层干部……

无错部门“躺着中枪”

中部某县一名纪检干部说,当前扶贫、环保等工作任务繁重,如确属玩忽职守、懈怠无为,问责是必要的,但有些上了心、尽了力的还“躺着中枪”,难免造成基层干部不敢作为、不愿作为,甘于“平平安安混日子”的局面

一位基层环保部门干部介绍说,当地政府年初确定了污染减排的任务,但因为进度不理想,准备问责环保部门。“这让有些环保干部觉得委屈,因为影响进度的重要原因之一是污水处理厂建设滞后,而问题出在一些手续卡在了相关部门,环保部门干着急也没办法。这怎么能把‘板子’都打在环保部门身上呢?”

“刚播种就要收获”导致“按下葫芦浮起瓢”

记者调研发现,一些地方大力推动环境治理,但要求两三个月内就整改到位。干部们反映,如此有限时间要一个项目走完从设计到招投标再到施工的标准化“全流程”根本不可能,没奈何只能规避招投标。“到头来这头整改过关了,那头却被审计、纪检部门追查。”

不少工作,往往有其内在规律和时间周期,但在“人定胜天”“办法总比困难多”“别的地方能完成,你不能说你不行”等理念自上而下灌输之下,一些基层干部浮躁焦虑的心理占了上风,顾不得工作的质量与精准程度,常常用心不坏却问题不轻。

为了“交差”找来“顶罪羊”

民意汹涌时,一些地方为了应付上级或者平息舆论,往往会选择“多处分几个干部”。南方某县曾发生一起群体性事件,该追责的部门本来已经明确,但县领导认为问责范围不够广,不足以体现问责决心,无法交差,于是把本无直接关系的部门也列入了问责名单。

一位县级干部介绍,在中部某区城区一个拆迁项目中,有个别区干部工作方法粗暴简单,在群众未签订合同的情况下命令强行拆掉房屋。事后被拆迁群众在某重要会议期间越级上访,结果上访群众所在镇、村两级相关负责人也被问责通报。

这名干部说,被问责的干部辩解也没用,“毕竟是你辖区的人嘛!”他不禁感慨:缺乏全面分析的笼统问责,最后容易变成“找背锅人易,找负责人难”。

危害

对此问题,吉林大学行政学院政治学系教授马雪松在人民论坛杂志刊文指出,当前,我国一些基层地区出现了滥用“一票否决”的情况,不仅导致基层工作压力繁重,而且有可能消解考核机制效力,造成责任推卸和激励扭曲 。

首先,“一票否决”的滥用背离了其设计初衷。“一票否决”的初衷在于将政绩荣誉、职级晋升、奖金效益等同事关全局的战略任务和重要事项挂钩,增强相关部门和人员的危机感、责任感、紧迫感。一旦任意使用和泛化推行,“一票否决”就会变成“票票否决”,某些不具有全局性、长远性的事项和任务,由于受到上级部门重视就被列入“一票否决”的责任状。这不仅会造成“眉毛胡子一把抓”,混淆主次、轻重、缓急的关系,更可能导致行政资源和财政资源、经济成本和社会成本等并未真正用到达成重大目标和解决关键问题上。

其次,“一票否决”的滥用会导致责任逐级累加和分层下压,造成责任推卸和激励扭曲,使得基层工作任务繁重、压力巨大。举例而言,基层干部由于自身知识水平有限、能力水平参差不齐、人手数量并不充足,在“上面千条线,底下一根针”的繁重压力下,容易“人乏于事”“人陷于事”,或在接受评估检查时弄虚作假、蒙混过关,或在年终考核前急功近利、大搞“一阵风”式的突击整治。

最后,“一票否决”的滥用可能转化为权力扩张,导致地方或基层部门一把手主政用权时出现擅权妄为或为官不为两种极端情形。一方面,“一票否决”的滥用可能致使地方或基层部门一把手为完成上级领导部门的任务部署和考核评估,在缺乏明确法定权限的情况下自行创设权力,使其转化为凌驾于制度化操作规程之上的威慑力、操控力、调度力。另一方面,当地方或基层部门一把手的权力受到严格监督制约,要为获取法定权限以外的权力付出极大成本时,会认为接下来“干和不干一个样”“干多干少一个样”“干好干坏一个样”,最终酿成政务荒废、工作贻误的恶果。

分寸

政绩考核中,如何拿捏好“一票否决”的分寸?马雪松认为,完善“一票否决”应重点关注行政组织和基层治理的体制机制改革,从完善考核规程、设置权重标准两个方面着手。

“一票否决”的完善思路应集中于行政组织和基层治理的体制机制改革。

在权责结构方面,公共部门应根据发展要求和现实目标,及时、主动调适自身权责和相关预期,真正实现各得其所、各司其职、各尽其事;

在职责界定方面,各级政府特别是基层公共部门应明确基本职能定位,通过回应群众诉求更好地履行公共服务职能

在责任追究方面,应该考虑将“自上而下的压力”与“自下而上的制度创新”结合起来,而不是简单的“归功于上”或“诿过于下”。

从健全行政责任体系和优化政府绩效考核的角度来看,在政绩考核中把握好“一票否决”的分寸应着眼于两个方面。

一方面,完善“一票否决”的考核规程。“一票否决”的操作方法和执行程序既要符合法治原则,还要体现目标责任制和政绩考核所要求的合理性原则。“一票否决”的设立和实施不得逾越法律界限,应对其制定主体、问责主体、仲裁主体、事项内容、适用客体、实施程序、申诉救济等进行清晰规定,从而明确各级政府与职能部门的权限,并对被“否决”者的权利予以保护。当“一票否决”适用频度的增加并未实现避免事故或降低隐患的预期目标时,还应对这一措施的实施效果作出合理评估。

另一方面,设置“一票否决”的权重标准。在政府绩效评估体系中,“一票否决”的实质是放大和提高个别指标相对于一般指标的权重,没有达成涉及“一票否决”指标的事项则意味着全部努力付之东流。针对特定任务或重要事项的权重系数过大是否合理这一问题,可关注不可控因素的影响程度及不可预测事件的发生概率等,为政绩考核的各项指标赋予差异性权重,还可以将“一票否决”指标转设为减分项指标,从而在动态评估中对全部事项进行权重赋值。

本文转载自微信公众号“人民论坛网”,本文观点不代表基层网立场。

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