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基层干部为何如此疲惫

“我们现在是服务型干部!要修路、要土地平整,要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”

近两年笔者在沿海v市农村调查,在与乡镇干部的接触中,深切地感受了免税后,乡村治理的一些重大变化。这集中表现为免税后,基层政府在依法行政和信访治理的压力下,而体现出的一种行政乏力感。用乡镇干部的话说:“土办法”失灵后,自己就被捆住了手脚,很难有所作为,变成了“弱势群体”,很多时候是只能做思想工作的“软柿子”。

基层干部为何如此疲惫

1、红脸也很难唱

在大多数人的印象中,乡镇干部虽然官儿不大,但还是挺有力度的,收税,搞计划生育,他们显然处于强势。但笔者在v市农村调查时,意外地听到了乡镇干部的一些心里话:

不知道现在的百姓怎么了?以前都是下去收税,不交还要强行搬东西。现在呢?不仅不收,还要补,有时还要往他们家里送东西,可他们就是不领情。村里修个路或弄点儿什么工程,占了他的田,或者要挖他几根橘树,按照标准赔钱给他,可他死活不答应。

有个村子,曾因修高速公路“高价”征用土地。后来修村路时,个别村民竟然要求按照“高速公路”的标准,来补偿他的土地和橘树。真是不讲理,不知现在的百姓怎么了?

听乡镇干部的口气,仿佛他们现在都成了弱势群体,弱不仅仅体现在心理上,也展现在实践中。他们坦言:有时挺怕百姓,尤其是“钉子户”,我们净拣好听的说,“得罪他们,没有好处。要是他们去上访,麻烦就更大了……”

干部们说自己在努力转变角色,以前是唱黑脸——要钱要粮;现在是唱红脸——送钱送粮送温暖。“我们现在是服务型干部!要修路、要土地平整,要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”

乡镇干部说:合作医疗是好事,百姓交一点,国家贴一点,重点解决个别农户因病致贫的问题,虽然对百姓有好处,但这点儿钱并不好收。有些人会送来,有些人还要上门去收,有些人还要反复做思想工作。

“有人去年报销受益了,你今年让他交,他说去年生病,今年就不会再生病了,难道还年年生病?有些人说:交了就生病,不交就不生病了。他们不是没钱,就是思想顽固,极个别百姓刁难人。”“合作医疗参保率上边有指标,不达标,村里还要垫钱,非常麻烦。所以你还要拼命给他做思想工作,求他交。”“为他好,还要这么婆婆妈妈!想不通!”

为村里修路,占了他的田,或者涉及到他的橘树,就是不让,提出很高的标准。有时没有办法就要绕开,结果路修得弯弯曲曲。在乡镇干部看来,老百姓不再是以前的“老百姓”,已经变得不好讲话,很难“摆平”,而乡镇干部一下子变得弱势了。

2、执行权的缺乏

按照乡镇干部自己的理解,这种弱势源于“手段”的缺乏,主要是执行权的缺乏。

“现在乡镇干部仿佛被捆住了手脚,对那些钉子户一点办法也没有。”他们时常抱怨:以前的“土办法”都失灵了,比如强行拆除,罚款,强制执行……“镇干部有执行权最有效率!”一个乡镇干部反复跟我提到这句话。在他看来,对付那些不遵从的人,最好的办法就是有执行权,即可以直接制裁。为了村庄整体的利益,必要的时候要强硬一点,免得让钉子户“一条鱼惹了一锅腥”。

强制权的缺乏,有时也使调解员在工作中非常软弱,非常被动。比如,甲把乙打伤,涉及几百元的医药费,甲就是不赔,因为你没有强制权,所以也拿他没有办法。“这样的事情,金额小,上法院成本太高,时间又长,很多事情解决不了只能拖着,一些小纠纷酿成了更大的矛盾。”

个别当事人忍无可忍,大打出手,杀了人或致人重伤。如果乡镇干部有执行权和裁决权,就能提前解决小问题,避免矛盾升级酿成大祸。

“有些问题,是明摆着的事情,没有太多道理可讲,要强硬一点,就好办了。”“依法行政,听起来好听,却非常不实用。”

以前的违章建筑,乡镇干部发现就可以责令拆除,如果不遵从,就可以叫些人拆除了事。现在情况大不一样了,只能“依法拆除”,但程序太复杂,至少要走以下几步:下发责令拆除通知书;拍照、笔录;请示上级批示;上级部门研究决定;下达限期拆除通知书;组织人员和机械拆除。

镇政府负责此项工作的干部介绍:这套程序虽然合乎法治,但是在整治违章建筑过程中,效果并不理想。因为即使你发现他正在违章建房,也不能像以前那样及时制止,只能层层上报,最后房子盖好了,就更加不好拆除了。“大多数违章建房,都不能及时有效治理,拖延成为了一种纵容。”

更多的情况是,村庄里的一些人建房时打一些擦边球,稍稍侵占一点房前屋后的集体土地,干部不能及时制止,类似的事情在村庄里泛滥开来,最后“法不责众”,根本无法解决。

更让乡镇干部头疼的是来自“信访治理”的压力。“我们基层干部最怕上访,现在百姓,一点点事情都要上访。”“稳定是大任务,信访问题与我们的工资奖金挂钩,上访一次扣奖金50元,集体上访扣得更多,如果去省里、北京上访,那就罚得更重,所以我们最怕上访!”

“有些上访问题,我们这一级根本处理不了,因为我们手里没有政策,没有权力,只能是安抚,做思想工作,很多时候是花钱消灾,替他们报销路费,给补助。”有些百姓知道我们的弱点,动不动就拿上访“要挟”乡镇,逼着基层干部同他们妥协——这真是令人头痛的事情。

3、利益的冲撞

在访谈中,类似的抱怨几乎是“不绝于耳”。在笔者看来,我们不能对这些情绪做“情绪化”的理解,而应该认真探讨这些“抱怨”和“困惑”产生的背景、原因和影响,因为他们的抱怨和无奈,总体上反映了乡村关系、干群关系等乡村治理问题的新变化。

现在,乡村干部的工作有了重大转变,由以前的利益提取,变为现在的利益供给。道路硬化、土地平整、园林改造以及低保等惠民政策,在输入乡村的时候,面临着新的问题。

首先,这些利益因素助长了村庄中的派性,削弱了村班子的战斗力。工程项目中,伴有额外的收入,加剧了权力的竞争,尤其是村主任、村支书的关系不好处理,每一方都对利益更敏感,派性表现得更剧烈。

其次,这些利益调动了农民获取额外收益的动机,增加了许多非暴力不合作的“钉子户”。低保、土地调整中的补偿等,都是实实在在的利益,在土地平整、园林改造和修路的过程中,个别百姓拒不合作、漫天要价。“私利”被最大程度地调动起来,甚至可以凌驾于“公益”之上,“少数决定了多数”。

再次,这些利益因素,触动了农民的公平感和正义感,催生了新的社会不满情绪。低保户的确定,各项救济的发放,补贴的获取,这些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均,很多群众瞪大了眼睛关注这些利益的分配,尤其是更加关注村干部,在工程发包过程中的账务问题,稍有不满,情绪容易蔓延,也容易在派性的作用下而扩大,村庄矛盾的激化和爆发,严重的引发上访。

可以看出,当国家加大了乡村建设的力度,大量的资金项目投入农村的时候,一方面乡村的基础设施在明显改善;但是另一方面,村庄也增加了许多不谐之音。个别村班子也出现了消极行政的苗头。“现在村干部怕得罪人,怕选票流失。”以前,在乡镇的压力下,村干部还是能做一些“得罪人”的事情,现在村干部都想做“老好人”。有村干部解释说:天天在一起,我以后也要在村子里生活,得罪人,谁还选你?

在干群关系变化的背后,乡村关系已经悄然发生变化,即由以前的压力型关系向合作型关系转变。在这种合作关系中,有时候乡镇稍显弱势。虽然村庄需要国家和乡镇的资金项目支持,村干部也可从中获得额外收益,但是目前的情况是,乡镇在县市区的压力下,更需要村班子的配合以推进项目。

因为派性等问题,很多村班子处于消极工作状态,只能完成常规性工作,在大项目大改造时很难有所作为。一方面班子很难统一起来;另一方面,村干部也缺乏解决利益纠葛的魄力。这些都影响了乡镇政府,在新农村建设过程中的行动能力。

所以总的来说,乡村关系相比以前来说是弱化了,集中表现为乡镇对村庄和村民的控制能力的下降,这种变化,直接引发了大部分乡镇干部在工作过程中的困惑与困境。

4、依法行政困局

这里涉及一个问题,法制、依法行政自然是大势所趋,是社会前进的方向,所以,从这个角度说,基层政府的手足无措,可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此说来,基层政府的困境,简直就具有了正面的意义,是基层社会法制化的表现。可是,实际的情况并非如此。

首先,法制化意味着程序化,而程序化意味着时间成本和经济成本的耗费。正像乡镇干部所说的,相关执法机关并不能及时处理问题,程序化和复杂化使许多问题很难解决,使许多小矛盾扩大化,使个体现象群体化——乡土社会,如果不能惩一儆百,就容易积累矛盾,小问题变成大问题。

其次,法制化限制了基层干部的大量直接权力,虚化了其在乡村社会的治理能力。目前大部分村庄的水利、调解等工作状况都不令人乐观。部分村庄违章建房较多,集体水塘,机动地都不能正常管理。更为突出的是,目前很多村干部也不积极了,使村庄公共事务不能有效开展。

另外,值得注意的是,信访治理的压力,增加了乡镇工作的心理负担和行政负担。因为惧怕信访,很多干部工作开始变得保守,底气不足。一个驻村干部说:“现在,做事情越多越会出事,因为你做得多得罪人就多,就容易出差错,不做事反而容易评优秀。”各个乡镇也投入了巨大的精力用于信访治理,稍有苗头,就要组织人进行“抢险”。

镇长说:“有时候,我们得知他要进京的消息,就要早早爬起来埋伏在他家门口,一出来就把他抱住,然后谈判……信访最头疼,最难治理。”“部分百姓,动辄扬言上访,你就要重视它的条件,很多时候委曲求全,甚至满足他的无理要求。“

所以,乡村干部的行政乏力感,反映的是当下乡村社会国家权力弱化的现状。强制性权力弱化后,治理就要依靠功利性权力,即通过补偿、补助等方式,来获得被治理对象的遵从。而这无疑饮鸩止渴,很容易陷入恶性循环。

但问题的关键是,乡村社会的治理,需要有一种权力,能够及时地作用于被治理对象,尤其是当正当性的管理行为不能得到遵从时,要具有强制能力。分田到户前,这种权力是通过组织化的人民公社来贯彻的。分田到户后,基层治理面对的是无数分散的小农,乡镇干部被适当地赋予了直接强制力,这种强制力在完成基层治理的同时,也付出了一定的成本。

当法制化、依法行政,成为主要的政治话语的时候,基层干部这种强制执行的直接性权力越来越少,基层社会出现暂时的权力真空,致使部分地区乡村治理无序,村政衰弱。

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