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如何建构“寻找最大公约数”的决策机制——上海基层治理将“社会主义协商民主”嵌入制度程序

今年上海两会期间,媒体曾作过一个统计,在老百姓最关心的民生问题中,老旧小区加装电梯排名前列。如果仔细梳理那些做得比较好的小区的经验,“协商民主”是其中十分重要的一条。

社会主义协商民主

是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。协商民主的“协商”,能够最大程度汇聚各方意见、协调各方,寻找最大多数人的公共利益,也就是“最大公约数”,从而实现现代社会民众的知情和参与,进而达成基本的社会共识。

在现代城市的社会建设和社会治理中,社会主义协商民主的一个中轴性问题就是党的十九大报告提出的——如何“形成完整的制度程序和参与实践”。在这方面,上海作了积极探索。

如何建构“寻找最大公约数”的决策机制——上海基层治理将“社会主义协商民主”嵌入制度程序

早在2013年,闵行区古美街道就把协商民主与群众路线融入基层党建的“开放式党建”创新中,在小区改造工程项目的协商民意选择等方面,探索在民众利益表达基础上实现党的利益整合和政治引领这一核心议题。

2014年,上海市委“一号课题”的系统性文件成果出台后,围绕街区这一核心城市治理单元,以“社区代表会议”和“街道党代会”为制度载体,以协商民主程序设计为撬动点,以党建引领为程序建设的政治目标,探索形成了社会主义复式协商民主机制。这个机制超越了国际上简单的随机抽样的方法困境,也避免了传统座谈会的“民意表达片面缺陷”。

2017年,静安区南京西路街道进行了社代会复式协商民主决策程序的嵌入。

2018年,浦东新区洋泾街道尝试了分层抽样与前后测民意问卷等多元化的程序环节,将社区委员会的运作实体化,建立了详细的社委会和专业委员会的协商规则。

2019年,浦东新区陆家嘴街道在社代会制度中,完整地实践了复式协商民主的程序环节,并且把开放空间讨论技术引入到小组讨论中,设立了符合上海现代化国际大都市治理结构的四个“专业委员会”。嘉定区真新街道则把复式协商民主程序,有效地嵌入到党代会和社代会“双向融合结构”中,在“四个融合”上实现了基层党建引领的可操作化。

整体观察,上海在街区层面的社会主义协商民主实践,进行了完整的程序设计和持之以恒的探索,有效回应了“先行先试”的要求,超越了在基层治理中一直存在的“项目碎片化”问题,避免了结构不断叠加的问题,解决了党建引领“机械化”的难题,从而为基层协商民主治理提供了实践样本。

具体而言,围绕着党建引领下的社会共治和社区自治这一核心的社会建设命题,上海基层协商民主治理的制度程序,呈现出以下几个方面的典型特征:

 一是基层党建引领超越了内部党建的路径依赖,形成了有效嵌入社会治理的结构。中国共产党历来重视党的建设工作,把它当成党的生命基础。改革开放40年来,随着市场经济建设,社会结构不断多元化,社会建设任务日益重要,社会治理问题日渐复杂,现代基层党建的引领功能如何嵌入到现代社会建设的进程中,嵌入到社会治理结构生成中,就成为基层党建能否发挥引领功能的关键。此前,基层党建往往依赖于传统路径,即将党组织内部建设的方法简单外化到社会上,其结果是,基层党建陷入“组织简单全覆盖”“政治学习简单开会传达”和“政策文件简单送上门”的“老三样”。上海基层协商民主的程序建设让党建的议题与社会治理议题有机融合在一起,让党员干部与群众共同协商,发挥民主的整合功能,避免了“两张皮”的困境。

二是现代基层社会民意代表的多元化包容,建构了多数决策的认同基石。现代社会治理中的一个核心问题是,在任何一个公共议题形成过程中,所有的民众是否有参与感知,它直接关系到人们的幸福感和获得感的产生。由于没有任何一个政党和政府能解决资源有限约束下的所有社会需求,因此,在社会治理中,如何保证多元的参与主体的产生,是协商民主的一个关键。上海各个街区在实践社会主义复式协商民主程序时,在原有的政治分配代表名额基础上,通过分层随机抽样的方式,让辖区内单位代表、商圈和楼宇代表、流动人口的代表、国际化人口的代表参与到社区代表会议中,参与到街道党代会中,为基层社会的共治格局提供了坚实的基础。

三是科学化的协商恳谈和量化民意,构成社会民主治理的基础。在街区层面的社代会和党代会的会议流程中,把协商民主的关键环节嵌入进去,保证了协商置于决策之前和决策之中。在保证最大多数民意代表产生的基础上,通过“大—小组协商恳谈”的民主化环节设计,让民众能有序协商,充分恳谈;独立主持人的设立,让干部与群众进行平等协商,公平恳谈;党代表与社代表一起讨论议题,分开表决,让党的引领聚焦民众需求,让民众参与成为党建基础。会前会后的两套问卷,让民意更加集中,为精准决策提供大数据依据,同时也让不善于发言的沉默民众可以表达自己的意见。

四是实现了社会主义协商民主的可操作化。制度的可操作化基础,在于程序的科学化设计、参与方法的民主化供给和整个制度的模块化组装。在现代社会治理的过程中,通过协商民主,可以根据各个街区的具体情况、议题需求、参与水平等外在要素,进行分步骤、分阶段的模块化选择。上海在最近两年的创新探索中,不断强化上海市委出台创新社会治理加强基层建设“1+6”政策文件中提出的社区委员会实体化运作,避免了街区治理制度的“碎片化”;通过专业委员会的现代化设计,让社会共治中的专业资源和力量,聚集在社会治理的核心问题周围。它们向上可以实现问题的传输,向下可以与社区自治的问题联接。

持续五年的街区层面的城市治理协商民主程序设计,承接了上海改革开放以来的基层党建经验和社区自治创新的系列成果,延续了以社会治理问题为标的的实际操作精神,着眼于系统化的制度建设,不断完善协商民主程序的整体性,为上海的城市治理提供了扎实的制度基础。

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