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基层陷入“局部空转”,部分干部为何热衷于做“无用功”?

不作为”“慢作为”现象,一直为基层干部群众深恶痛绝。近年来,一些地方和单位出现了其演进版本:“局部空转。“空转”过程中的每个人都很忙,都严肃认真、履职尽责,但就是走了一大堆流程,空转了一大圈,除了人人都免责外,没有任何成果和成效。

基层陷入“局部空转”,部分干部为何热衷于做“无用功”?

仔细考察我们会发现,“空转”其实并不省时省力,那么既然都是忙,为什么部分领导干部不向明确要求的改革方向“使劲”,而是选择“原地踏步”呢?

背景

局部“空转”的怪现象,看起来似乎与“政府官员是理性经济人”的假设相悖;但如深入分析,这也可能恰恰与“理性经济人”假设相符:如果在特定条件下,“空转”的收益比“向明确要求的方向‘使劲’”更高,那么个体大概率会选择“空转”。这从制度层面理解,就是复杂的制度环境对官员产生了导向“空转”行为的激励

根据道格拉斯·诺斯的观点,对个体采取的实际行动进行分析应考虑两个问题:(基于个体期望效用模型的)动机和对环境的辨识。前者决定个体期望实现什么目标,后者决定个体接收到什么外部信息,两者共同决定个体选择什么策略,采取什么行动。

外部环境:控制导向的负向激励

以党的十八大为界,我国国家意志发生重心转移,改革进程出现历史分野。党的十八大之前,以经济建设为中心,通过向地方赋权,充分调动官员积极性,实现了经济持续高速增长,取得了显著改革成就。但同时,粗放式发展积累了大量亟待解决的问题,不仅使复杂社会中的试错成本和试错风险剧增,而且令改革面临极大困难与挑战。

针对这一情况,党的十八大指出,我国改革进入了“攻坚期”和“深水区”,接下来需要加强顶层设计,明确主攻方向,有计划攻坚克难。党的十八届三中全会《决定》也指出,“必须在新的历史起点上全面深化改革”。同时,中央成立了全面深化改革领导小组,要求“全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来……坚定不移实现中央改革决策部署。”

有学者提出:改革过程中形成了根深蒂固的利益格局和地方割据局面,试图锁定改革或转型的进程,将某种处于过渡状态且有利于其利益最大化的体制因素定型化——在他看来,这是继续深化改革面临的最主要阻力和困难,并将其称为“转型陷阱”。所以,要想深化改革,就必须跨越“转型陷阱”,通过加强自上而下的指挥控制和自下而上的服从贯彻,突破来自利益集团的阻力。现实中,中央通过一系列文件和政策,传达出明确的信息:一是要对中央要求积极响应,上传下达、令行禁止,不允许出现“政令出不了中南海”的情况;二是要对中央要求严格服从,严禁出现执行走样的情况。习近平总书记明确强调:“决不允许‘上有政策、下有对策’,决不允许有令不行、有禁不止,决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。”

为了实现上述目标,中央采取的是以巡视为主要措施的负向激励,对不响应和不服从的行为进行查处问责。巡视问责既是目的,习近平总书记指出,“巡视是加强党的建设的重要举措”;同时也是手段,它打破了上下层级间的信息不对称,通过对地方政府违背中央精神的行为言论进行监督,对贪污腐败等违法违纪问题线索进行查处,产生震慑作用,重塑单一制国家权威,增强统领能力,确保上下联动、步调一致,为实现全面深化改革和可持续发展提供保障。因此,有学者指出:党的巡视工作是强化权力运行制约的重要监督机制,它已经演变成一种制度安排。

内在动机:基于安全需求的避责动机

作为驱动中国持续高速发展的动力单元,政府官员之所以会主动作为,不仅在于其拥有一定自主权,对个体期望效用的刺激亦发挥了重要作用,如有学者指出,针对官员的激励是理解经济增长的重要线索。

针对官员的激励可分正向与负向两种,简单而言就是奖惩。由于人会对激励作出反应,两者在引导个体行为方面能够发挥相似作用:正向激励引导个体围绕获得奖励(如晋升)采取行动,负向激励引导个体围绕规避惩罚(如问责)采取行动。根据马斯洛需求层次理论,可以将两者对应不同需求层次:以晋升为主的奖励会带来多重收获,如行政权力、福利待遇、经济收益、社会地位等,属于尊重需求和自我实现需求的范畴;以问责为主的惩罚包括行政处理、党内处分、司法处置等。被问责不仅意味着仕途暗淡,还面临被查没财产、剥夺自由等,属于安全需求的范畴。

在党的十八大之前,政府主要关注经济增长,将经济指标与个人晋升挂钩,对官员进行激励。这种激励虽然有效,但也会造成扭曲性后果,最典型的“副作用”就是导致为了追求政绩的变通执行,以及通过寻租与设租将权力变现而形成腐败。这一度被很多人认为既是必要的,将变通视为一种创造性执行,在客观上具有某种程度的生产性;也应该被默许,将灰色收入视为一种对低薪官员努力工作所作的奖励或补偿。而且由于上下级政府间的委托-代理关系会导致信息不对称,无论“变通”还是“腐败”都不易被发现。所以在彼时,问责力度相对不够,以晋升为主的正向激励起主导作用。

党的十八大之后,在以巡视为主的监督问责常态化、制度化的情况下,官员的个体期望发生变化。首先,由于晋升后通过权力寻租兑现个人利益的空间被大幅压缩,以及“八项规定”、反“四风”、严控“三公”经费等政策措施的实施,使得官员因晋升而享受的隐性福利待遇大幅下降,导致官员通过晋升来追求获利的动力相对下降。其次,由于以问责为主的负向激励发挥作用,导致官员因追求晋升而带来的风险相对增大。

具体而言,在以往,官员晋升的必要条件是政绩,而更多、更快的政绩积累在一定程度上依赖于变通执行,即在合规与违规的灰色地带打“擦边球”。但是,作为一种模糊行为,变通被视为“不服从”还是被视为“创造性执行”具有主观可解释性,如被视为“不服从”则面临被问责的风险。在这种情况下,晋升与被问责之间便产生了一定的因果联系,即尊重和自我实现需求与安全需求在某种程度上发生冲突。由于安全需求更为基础,官员更倾向于优先满足避责动机而放弃追求政绩和晋升。这也符合有学者提出的,个体在作出风险决策时,相对于一个具有更高预期收益的选择,更愿意接受另一个相对保险但预期收益更低的选择之说法。

总之,外部环境提供的以“问责”为主的负向激励,刺激官员产生了以“避责”为主的行为动机,两者共同导致官员优先围绕保持权力和保证安全采取行动。

行为

由个体的避责动机到频繁出现的机构性“空转”现象,中间包括两个重要环节

从避责动机到“空转”行为

作为国家意志的实现手段,当前时期巡视问责主要针对官员的不响应和不服从行为。与此同时,官员在制度环境相对宽松时期,因为权力寻租而获得的利益,以及因为变通执行而累积的政绩,在巡视工作制度化、常态化时期,成为了官员的“既往病史”。一旦因为违规线索而被巡视组关注并调查,“既往病史”就将成为问责力度加强的依据。

因此,官员避责不仅要避免出现新的问题,即避免违背中央精神,表现出不响应或不服从;而且要努力降低引起纪委、监委、检察机关、巡视组等问责主体重点关注并调查的概率,进而减少因“既往病史”被发现被追责的可能性。官员所能够掌握的主动权就是避开一些容易触发调查(和举报)的特定时间“窗口”,比如职务任命前的组织考察、离任审计、职务任命后的公示等。党的十八大之后,不少官员都是在公示期间问题暴露,在提拔不久后落马。这实际上从另一个方面降低了官员干出政绩、获得晋升的动力。

对官员来说,首先要尽量表现出积极响应和严格服从。由于“响应”与“服从”皆是相对模糊的指标,自身采取的行动是否会被认定是“响应”或“服从”难以控制。所以必须要在形式上做足文章,且要对此进行主动宣传和解释,以证明自身是积极响应和严格服从的。例如,公开高调表态、强调留工作“痕迹”和晒工作“痕迹”的“痕迹主义”、以会议和文件落实指令而形成“文山会海”等,都是官员试图将模糊的“响应”和“服从”清晰化的策略。这些都对应了“空转”中“转”的方面

其次要尽量少做事和回避做实事,即所谓“不做事才会不犯事”。由于变通执行虽然具有一定程度的生产性,但是要冒被认为“不服从”的风险。而不变通执行又会增加取得政绩的难度。所以,官员更倾向于采取“不求有功,但求无过”的行动策略,具体做法包括:刻意夸大积极行动的负面影响,突出不作为的必要性;在工作中避实就虚、避重就轻,选择性执行,以免陷入要么被认为能力不足要么涉嫌违规的“两难境地”;将工作纳入“繁文缛节”之中,用繁琐的制度、规则、程序将其淹没;如此等等。这些都对应了“空转”中“空”的方面。

从“空转”行为到“空转”现象

个体的避责行为向更大范围扩散,令“空转”成为一种在不同地区、不同层级频繁出现的现象,有赖于一些条件和机制发挥作用:
第一,部分官员有“既往病史”,在巡视制度化、常态化、全覆盖的情况下,产生超强避责动机;

第二,巡视工作涉及注意力分配,问题突出者易受关注,所以官员争当“平庸者”并相互模仿;
第三,问责主体的关注焦点不固定,被问责与否的损失差异巨大,所以官员有动力在避责形式上不断创新。

所有这些因负向激励引发的意外结果可以用“避责生存赛”来形容。

“既往病史”与超强避责动机。有学者指出,作为与变通同时出现的情况,腐败成为改革的一种伴随物,它超越个别官员道德失范范畴,呈现出成体系、制度化的恶性态势。体系化腐败意味着具有“既往病史”的官员不在少数,在问责这柄“达摩利斯之剑”高悬头顶的情况下,官场成为乌尔里希·贝克所谓的“风险社会”,不确定性的扩大和未来的不可预期导致部分官员具有确保安全的超强避责动机。

有限注意力分配与相互模仿。从政府官员的角度看,巡视工作需要投入时间和精力,占用问责主体的注意力资源。那么,在巡视过程中重点关注谁,就涉及有限注意力如何分配的问题——一般而言,巡视组会将注意力优先或更多分配在问题“显示度”更高的官员身上。由于“剧场效应”的存在,一旦有“既往病史”的部分官员被超强避责动机驱使,采取降低风险的“空转”策略,避免成为“枪打出头鸟”的对象,那么其他官员也将在响应速度、服从程度等方面与之看齐并相互模仿,力争成为与所有人一样的“平庸”者,从而令“空转”行为得以扩散。此外,相互模仿也是一种无组织的共谋行为,可以达到风险共担、法不责众的效果,这反过来导致“空转”行为的加速扩散和普遍化。

关注焦点不固定与避责形式的演变。避责行为不仅有“面”上的模仿,还有“点”上的演变,即避责形式的纵深演变。问责主体在工作过程中也会不断学习并调整关注焦点,以适应形势变化。政府官员惟有在形式上不断变换,才有可能与关注焦点保持距离,持续避责。事实上,“空转”本身就是“不作为”“慢作为”等的演进版本。演进动力首先来自于可能被问责的危机感。其次,避责与晋升并不完全冲突,当同级别竞争者被“问责”而自己尚能保全时,便有可能获得晋升。当然,这不是因为脱颖而出,而是因为“生存者”寥寥无几。这种潜在晋升机会为避责形式演进提供了另一种动力。最后,由于在一般情况下,问责主体不会将有限的注意力过多分配给退休官员。所以有“既往病史”的临退休官员,往往会采取各种避责形式来追求“平安着陆”,力图将在职期间的权力收益保持至退休,这同样也为避责形式演进提供了额外动力。

对策

作为重塑单一制国家权威的保障性手段,巡视问责引发了作为“理性经济人”的政府官员的“避责生存赛”,进而导致“空转”行为的出现和扩散,形成具有一定普遍性的“空转”现象。根据前文的分析,上述复杂过程的发生机制可简化为如下三个等式:

●外部负向激励+内在安全需求=个体避责动机

●个体避责动机+自上而下的要求(响应且服从)=个体“空转”行为

●个体“空转”行为+“生存赛”机制(“既往病史”+注意力分配+关注焦点调整)=普遍“空转”现象

那么,在思想与行动一统的大前提下解决地方政府局部“空转”问题,激发地方政府参与全面深化改革的积极性,就需要在不损失政权一统性的同时,尽可能地提升治理有效性。对策建议如下:

第一,调整对官员行为的激励方向。马克思提出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”树立理想信念,培养担当精神固然重要;通过激励,令官员个人目标与组织目标尽量一致亦必不可少。具体做法可以参照近年来在多地实施的公务员聘任制,将如“三公消费”等隐性福利待遇,以及部分可以通过权力寻租而获得的个人额外利益,以合法劳动报酬的形式发放,有效弥补制度化正向激励的不足。

第二,进一步完善巡视问责相关制度。通过“权力清单”等形式,将能做什么、不能做什么以制度形式确定下来。在规范权力运行的同时,有效降低对“变通”是否违规的主观解释空间,让官员对采取行动的后果有相对明确的预期。此外,应该配套建立容错机制,并在实践中不断完善,令官员由无限责任个体向有限责任个体过渡,不必因为政绩不彰甚至失败而承担过重责任。还应给予问责对象申辩机会,对问责失当的情况,不仅要及时澄清且可以考虑给予相应补偿。总之,要在制度机制安排上,为勇于担当、敢闯敢干的官员解除被不当或过度问责的后顾之忧。

第三,积极培育社会力量,增加监督问责过程中的公众参与,并将公众意见科学合理地纳入考虑范围。此举的意义在于:一方面,改革是以人民为中心的改革,民意作为改革效果的“传感器”,其反馈信息对巡视工作具有重要参考价值;另一方面,社会力量的增长与贡献,也可以部分分担当前因为加强监督控制而额外产生的政治和行政成本,增加改革的可持续性。

作者 | 北京大学国家治理研究院研究员,北京大学马克思主义学院博导 张 权;北京大学国家治理研究院研究员,北京大学政府管理学院博导 杨立华

本文转载自人民论坛网,本文观点不代表基层网立场。

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