上级“甩锅”，本质上在于我国“大回路”“压力型”行政体系下形成的权责失衡
- 首先，我国政府体制“大回路”行政体制，下级政府及部门责任意识容易淡漠。长期以来，我国中央政府或者上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式，而较少采用社会公众评价的形式约束、激励地方政府。地方政府就较难自觉建立为公众用权、向公众负责的平台和机制，只是在被动中应付公众对公共管理和社会服务的诉求，责任意识较淡漠。另外，从信息反馈机理上看，“大回路”行政体制也不利于信息的传递与反馈，中央政府的主要信息来源是地方政府的上报，地方政府有动机对于不利于其考核的信息进行过滤，甚至阻碍信息交流，总体来看，大回路体制中的信息失真助推了地方政府的投机心态，纵容了地方政府责任意识的淡漠。
- 其次，在我国的“压力型”体制内，上下级政府与政府部门都有彼此寻求“减压”方式，有动机让上级政府及职能部门“甩锅”基层政府。政府及政府职能部门具有“理性人假设”的特征，会在自利性的驱动下进行权衡和算计，继而选择对自己有利的行动策略，集中表现为寻求规避风险。一般情况下，做事越多出错概率越大的“洗碗效应”，会使得上下级政府及部门，尤其是承担供给公共服务的县（区）政府及政府部门的行政运行遵循“不出事逻辑”而展开，而不出事的最省力路径就是少做事、不做事。因而，不作为、懒政行为，在基层治理中较为普遍。
基层治理这个“节点”出现“甩锅”现象的原因
治理“甩锅”现象不仅要进行专项治理，还要加强信息化平台建设，综合推进基层治理体系建设
- 首先，要对“甩锅”现象进行专项治理。在2017年2月中央就规定“县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府”。然而，具体落实还是需要借助我国行政体制本身的优势，以专项治理方式，遏制在乡镇（街道）转向公共服务职能过程上级政府和职能部门的“甩锅”势头。在这里必须指出，有些专家提出厘清权力清单，并非治理之法。事实上，在依法行政中，权力清单是面向公众与企业的，它解决不了体制内权责失衡的问题。因而，我们更应该提倡厘清承接社会责任的清单，具体说明责任的落实主体、实施方式与时间，而非简单签订责任书，以防止职能部门签下责任书后又“甩锅”基层政府。
- 其次，加强资源向下配置、完善考核指标、加强信息化平台建设。加强责任与权力、资源的对应配置。一是向下授权或者放权。正如《意见》所建议，“省级政府要依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法，明确下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，确保下放权力接得住、用得好。”二是用人政策向下倾斜，有利于各类人才向乡镇（街道）流动。三是加大资金投入，划分县（区）乡镇（街道）财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度，属于县（区）政府事权的足额安排资金，不能要求乡镇安排项目配套资金，推进乡镇国库集中支付全覆盖。完善考核指标，为基层政府减轻体制内多头考核干扰，减少日常低效甚至无效劳动。同时加强信息化平台建设，使各种资源围绕问题、贴近公众进行有效配置，提高资源利用的有效性。
- 最后，从系统工程角度，综合推进基层治理体系建设。乡镇（街道）作为基层治理体系的中间层，起着承上启下的作用，如果作用发挥不充分，或者本身成为问题角色，则往往会成为基层社会冲突、社会问题与社会矛盾的交汇阻梗点。因而，完善这一“节点”，需要从顶层设计、转变理念、改革体制、完善机制、制订法律规范、建立平台、文化建设、人员队伍、信息技术、科学手段等方面，推进共治、法治、自治、德治、智治等相结合的基层治理体系。因而，从这个意义上说，上策是花时间逐渐形成基层政府治理体系的“独立人格”，而非依赖上级政府及职能部门的“依附型人格”。
本文信息来源为 《公务员文萃》2018年第八期
