1. 首页
  2. 扶贫开发

警惕基层治理“节点”上的权责失衡 ——关于上级“甩锅”现象的思考

当前我国基层治理中,上级“甩锅”的表现形式很多,有上级政府“甩锅”下级政府的,如县(区)政府“甩锅”乡镇(街道),有乡镇(街道)“甩锅”村(社);有上级职能部门以“属地化”管理为由“甩锅”乡镇(街道)甚至村(社)的行为。如果要对于这个问题进行分析,需要解析三个方面:一是“甩锅”的原因,即,为什么会“甩锅”?二是“甩锅”的可能性,即为什么能够“甩锅”?三是为什么在基层尤其在乡镇(街道)会出现较多“甩锅”现象?

上级“甩锅”,本质上在于我国“大回路”“压力型”行政体系下形成的权责失衡

  • 首先,我国政府体制“大回路”行政体制,下级政府及部门责任意识容易淡漠。长期以来,我国中央政府或者上级政府较多利用各种体制内的责任书、考核目标形式,而较少采用社会公众评价的形式约束、激励地方政府。地方政府就较难自觉建立为公众用权、向公众负责的平台和机制,只是在被动中应付公众对公共管理和社会服务的诉求,责任意识较淡漠。另外,从信息反馈机理上看,“大回路”行政体制也不利于信息的传递与反馈,中央政府的主要信息来源是地方政府的上报,地方政府有动机对于不利于其考核的信息进行过滤,甚至阻碍信息交流,总体来看,大回路体制中的信息失真助推了地方政府的投机心态,纵容了地方政府责任意识的淡漠。
  • 其次,在我国的“压力型”体制内,上下级政府与政府部门都有彼此寻求“减压”方式,有动机让上级政府及职能部门“甩锅”基层政府。政府及政府职能部门具有“理性人假设”的特征,会在自利性的驱动下进行权衡和算计,继而选择对自己有利的行动策略,集中表现为寻求规避风险。一般情况下,做事越多出错概率越大的“洗碗效应”,会使得上下级政府及部门,尤其是承担供给公共服务的县(区)政府及政府部门的行政运行遵循“不出事逻辑”而展开,而不出事的最省力路径就是少做事、不做事。因而,不作为、懒政行为,在基层治理中较为普遍。

基层治理这个“节点”出现“甩锅”现象的原因

一是我国行政总汇是在乡镇(街道),具有被人“甩锅”、自身“接锅”“背锅”的天然缺陷。在这个“节点”上,由于政府职能重点不明确,县(区)政府下达的目标与任务,往往在这一“节点”堆积,乡镇(街道)承担着无限责任;往下是村居自治体系,行政权力边际效应小,如果解决或者疏导不当,在这里容易形成“堰塞湖”。按照2017年2月中央“两办”印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》(以下简称《意见》),乡镇政府要向公共服务职能转型,有责任提供的基本公共服务有40多项。有多少个责任,就有多少个“背锅”的理由。

二是这个节点治理上难度大,容易让职能部门“甩锅”。近些年来,我国努力打造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,然而,整体上我国社会转型期中基层治理体系建设,正经历着“成长的烦恼”:“共治”体系尚未完善、“法治”模式尚未全面建设、“德治”风气尚未充分形成、“自治”形式尚受影响、“智治”(信息化网络)手段尚未充分发挥作用。与此同时,社会公众的诉求、追求与维护自身合法权利的意识与能力日趋高涨,因而,上级职能部门面对困难问题时,就有“甩锅”的冲动。

三是乡镇(街道)基层政府和组织,是权责博弈的受害者。上级职能部门与乡镇(街道)由于具体的利益追求和面临的考核标准不一样,存在诸多差异,进而形成条块矛盾。由于资源配置掌握在上级政府与职能部门手中,乡镇(街道)成为权责博弈的受害者。为了让乡镇重视,部分上级职能部门一般会联合草拟文件,通过上级党委政府的名义下发。草拟的文件还会时不时提及“属地管理、各司其职、失职追责”等字样,以督促基层贯彻落实。在权责失衡成为常态和共性难题的情况下,问题集中表现在“政府布置任务,却不给予相应的政策或经费、人员支持;基层组织在日常工作中遇到困难,得不到业务部门的指导;基层组织在完成政府布置的工作任务中出现失误,政府将责任推卸给基层组织”等方面。因而,由于地位、权力不对等,上级部门“甩锅”现象本身,很少甚至不用被问责。

治理“甩锅”现象不仅要进行专项治理,还要加强信息化平台建设,综合推进基层治理体系建设

  • 首先,要对“甩锅”现象进行专项治理。在2017年2月中央就规定“县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府”。然而,具体落实还是需要借助我国行政体制本身的优势,以专项治理方式,遏制在乡镇(街道)转向公共服务职能过程上级政府和职能部门的“甩锅”势头。在这里必须指出,有些专家提出厘清权力清单,并非治理之法。事实上,在依法行政中,权力清单是面向公众与企业的,它解决不了体制内权责失衡的问题。因而,我们更应该提倡厘清承接社会责任的清单,具体说明责任的落实主体、实施方式与时间,而非简单签订责任书,以防止职能部门签下责任书后又“甩锅”基层政府。
  • 其次,加强资源向下配置、完善考核指标、加强信息化平台建设。加强责任与权力、资源的对应配置。一是向下授权或者放权。正如《意见》所建议,“省级政府要依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法,明确下放事项、下放程序和法律依据,确定下放后的运行程序、规则和权责关系,确保下放权力接得住、用得好。”二是用人政策向下倾斜,有利于各类人才向乡镇(街道)流动。三是加大资金投入,划分县(区)乡镇(街道)财政事权和支出责任,建立财政事权和支出责任相适应的制度,属于县(区)政府事权的足额安排资金,不能要求乡镇安排项目配套资金,推进乡镇国库集中支付全覆盖。完善考核指标,为基层政府减轻体制内多头考核干扰,减少日常低效甚至无效劳动。同时加强信息化平台建设,使各种资源围绕问题、贴近公众进行有效配置,提高资源利用的有效性。
  • 最后,从系统工程角度,综合推进基层治理体系建设。乡镇(街道)作为基层治理体系的中间层,起着承上启下的作用,如果作用发挥不充分,或者本身成为问题角色,则往往会成为基层社会冲突、社会问题与社会矛盾的交汇阻梗点。因而,完善这一“节点”,需要从顶层设计、转变理念、改革体制、完善机制、制订法律规范、建立平台、文化建设、人员队伍、信息技术、科学手段等方面,推进共治、法治、自治、德治、智治等相结合的基层治理体系。因而,从这个意义上说,上策是花时间逐渐形成基层政府治理体系的“独立人格”,而非依赖上级政府及职能部门的“依附型人格”。

本文转载自《公务员文萃》2018年第八期,本文观点不代表基层网立场。

发表评论

登录后才能评论

联系我们

联系我们:

邮件:328251938@qq.com

工作时间:周一至周五,9:30-18:30,节假日休息