清政府为什么要进行粤海关改革？

本文节选自《咸同时期的榷关与财政》（任智勇 著，北京师范大学出版社，2020）。

光绪三十年，是中国变化较大的一年：战场在中国东北的日俄战争爆发，清政府也紧锣密鼓地准备新一轮的新政。而远在南方一隅的广东在受广西民变震荡之余，悄悄地——至少在今天我们看来——发生了一件在中国关税史甚至是中国财政史上的一件大事：粤海关改革。

道光二十三年后，随着江海关贸易额和关税额的迅速增长，粤海关逐渐丧失昔日的辉煌，但仍是内务府经费的重要来源和内务府官员心荡神驰的美差。光绪三十年的改革则一举斩断了二者之间亦公亦私、千丝万缕的联系，使粤海关从内务府的肥缺和索贿之地变成为广东地方、清政府的一个重要财政机关，并进而在全国引起连锁反应，推动了全国各税关的变革。作为清政府自主推行的一次成功的税关改革，粤海关改革的影响不可谓不大。

汤象龙先生于1935年在《中国近代经济史研究集刊》第三卷第一期上发表《光绪三十年粤海关的改革》一文，对粤海关的这次改革做了初步的探索，但这篇文章主要论述粤海关的腐败(弊政)，没有注意到当时的政治和财政背景，对于改革的主要过程和内容涉及较少，对于这次改革的影响也基本没有涉及。本文拟根据一档馆的有关档案、《谕折汇存》和其他资料，从背景、过程和影响三个方面对粤海关的改革做全面的再研究。

一、粤海关的腐败——改革的远因

从监督来源的角度上来说，清代的榷关可分为四种：内务府派遣、户部派遣、工部派遣、地方大吏(督抚、将军)兼管或委榷关所在地的道府委管。在清代前期和中期，来自内务府的关监督颇多，如淮安关、粤海关和三织造兼管的龙江—西新关、浒墅关、南新关和北新关，而在晚清设立的各个海关中大多数海关监督都由地方道员兼任，仅粤海关绵延其续，仍然从内务府补放官员担任粤海关监督。

与此同时，粤海关还是内务府收入的重要来源之一。在道光初年，每年固定解拨内务府的银两约为15万两，道光十年后增至45万两。而到了光绪朝，粤海关解往内务府的银两可多达110余万两。这些是公务，另外还有私谊的来往，“中饱之款，虽归监督，实亦不能独享。都中馈赠，(每年)殆不下一二十万，如内监、御前、内(务)府、外(务)部、军机皆有”。

除与内务府之间这种长达两百余年的关系之外，粤海关与广东各主要衙门之间的关系亦颇为特殊。

粤海关监督由于系皇帝简派，带有钦差色彩，有直接上奏权，一定程度上可以看成是皇帝派在广东的耳目。在广东的省级官员序列中，粤海关监督地位在总督、巡抚、提督、学政以下，布政使、按察使之上。

原本，粤海关监督是单独行使自己征税权的，但由于后来出现的关监督与地方官员之间出现互相推诿相互指责的情况，雍正七年(1729)下旨：“嗣后凡有监督各关，着该督、抚兼管所属口岸，饬令该地方文武各官不时巡查。如有纵容滋扰情弊，听该督、抚参处。至监督征收税课及一切应行事宜，仍照旧例遵行，不必听督、抚节制。”

易而言之，督抚在税款征收方面此时仅有协助权。但在税务奏销方面，督抚有一定的权力，“自乾隆十五年以后，均系监督征收，会同总督题报。迨至五十七年钦奉特旨，改令监督专管，仍责成该督、抚查明，按月造册，密行咨部，俟期满核对，以防弊窦，以严钩稽……嗣后粤海关务仍着该督抚一体稽查。倘有情弊，即随时参奏，并着按月造册，密行咨户部”。

所谓“疏不间亲”，外任的督抚无人极少与这些可能一年后即回内务府，且有钦差色彩的八旗人员对抗，以致“于该关征收税务情形竟全不过问，是稽核之例，竟系有名无实”。从管理的角度上来说，平级监察并且是外部监督多难有成效。

事实上，即使有其他官员对粤海关监督提出弹劾，广东的督抚们也多曲为辩护(如李瀚章于光绪十六年粤海关监督联捷造弹劾时的所为)。当然，督抚们手中也握有一项致命的权力：监督任满或回原任时需要由督抚为他们评定在任期间的情况。

除了这种彼此协助，相互监督的情况外，粤海关还为督抚衙门提供一定的经费支持：“粤海关向有拨给两广总督衙门办公经费每月三千两，巡抚衙门每月银八百两，系在常税盈余项下按月支送。”这笔钱到光绪二十五年刚毅南巡到广东时被要求“报效归公，由部指还汇丰镑款”。

但因两年后五十里内常关归并税务司而将此款改为“作正开支”。这里的每月是指农历每月，逢闰年还需加增一个月。这笔钱相对于两广总督每年15000两，广东巡抚每年13000两的养廉银而言无疑是一笔巨大的收入来源。

可能是要避免相互勾结，粤海关监督与另一位来自八旗的重要官员——广州将军——之间至少在公务上的往来较少。但粤海关内部驻粤海大关总口和澳门总口负责“弹压一切关税事务”的旗员、防御每年都由“将军衙门选员前往”。

在粤海关内部，人员颇为复杂，有正式官员(如广州府澳防同知，香山县丞)，有家丁，有书役，有长随，有水手，有佐杂人员。这些人的来源亦颇为复杂，多涉及广州各主要衙门，如派委雷州、潮州、廉州等口的委员系由“广东藩司于佐杂人员内，详请督臣派委前往……”；家丁则是粤海关监督的私人，水手等人来自广州驻防八旗。

有些人员在为自己养家糊口的同时，有的也为自己所属的部门提供一定的财政资源。如遍布于粤海关各口的水手，“向由将军选拔旗丁承充，始自康熙年间，相沿二百余年，俨同世业，该水手在关当差，向有带收船头、饭食等款，为备缴旗营公项、义学津贴、京员旅费及旗丁养赡家口之需”。这些人员中以书役人数最多，也最为人所诟病。其实对他们一直有极为详细的规定，“召募殷实良民充补，取具原籍地方官切实印甘各结，该监督出具印结报科”。

在各口任差时，“间一年期满，于五口内轮流更调，统计五年役满归农”。清政府在对他们的使用过程中也是有所防范，多次要求“随时查察，严行约束”。但规定在实践中到晚清时已成虚文。这些人“合股朋充，世代相承，视同置产，每年由监督将各口轮派，各书役包征包解”，也最为客商所诟病。

道光二十二年《江宁条约》签订后，广州开埠。此后，潮州、汕头、琼州、北海、九龙、拱北、三门、江竹等各洋关也陆续开设。但这些并未对这套体制构成巨大的冲击。这一方面是因为洋关码头与原来的港口并不在一处[如广州洋关码头在广东南海县(今佛山市南海区)城外沙基，而粤海常关码头在广州新城素波港]，另一方面是因为征税方向有明确的区别，洋关征收的是洋商的洋船、民船货物和华商的轮船货税，而粤海常关征收的是中国民船货税。即使如光绪二十七年后税务司对粤海关五十里内常关的接管，也因顾忌引起强烈反弹不过“稍资整顿”，对粤海关体制并未构成冲击。

洋关的出现、洋税的分征，事实上更成了粤海关舞弊的一个大平台。在一般的论述中，学者们多注意到粤海关高达898564两的定额银(其中，正额40000两，铜斤水脚3564两，盈余855000两)，事实上粤海关在道光初年还有一笔数额巨大的收入——“杂羡余银”，这笔钱数目巨大，在壬午年份(嘉庆二十四年十月二十六日至二十五年十月二十五日)和癸未年份(嘉庆二十五年十月二十六日至道光元年十月二十五日)分别达614766.704两和629866.412两。

但这笔钱自道光二十三年后再未见粤海关监督的年份收支税数折。而且此后借口“夷税”为他口分占，以致不能完成定额为由，粤海常关税收数一直下降，直至“同治元年五月户部议复粤海关常税正额银56511.941两，盈余银100000两”，即使加上北海关的22000两，整个粤海关也不过17万余两。可是，此后所见到粤海关常税的奏销中，很少能征足定额的。税务司在光绪二十七年接管后，仅五十里内各关每年就能征收25万两以上。而经张人骏、岑春煊等人的整理，则查出了每年多达40余万两的所谓办公经费。

奏销制度的紊乱也是同光年间的一个重要问题。咸丰九年后的关税报销有洋税和常税之分，海关监督负责一切奏销事务(税务司仅造册呈报洋税的收入情况)，洋税以三个月为一结奏报一次，一年奏销一次。其他各海关都是洋税和洋药厘金一起奏报，常税再单独奏报一次。

粤海关却并非如此，而是分门别类地奏报，使奏销变得极为烦琐而难以查核：“粤海各关征收税项，惟粤海、潮海、琼海、北海、三水、江门等关洋税、洋药税收支数目系按四结专折奏销，其各关洋药厘金，九龙、拱北两关洋药税以及九、拱两关百货税收支数目为数甚巨，向止分案造册报部，不列奏销。同是按结征收之款而分为三，复不同时造报”，而且“历届洋税各款迟至四五年始报，洋药厘金各款迟至七八年始报。所报收支银数任凭库书捏造，故得少报收数，浮报支数，以收抵支，率不敷数百万之多”。

综上所述，粤海关构成了一个上至内务府下达广东各主要衙门之间的利益共同体，任何一个改动都会涉及方方面面，使得强如有外交使团支持的税务司也不能过于触动，清政府内部的各个官员也各自因循，即使偶尔有人出头企图改变这种局面也最终是“心有余而力不足”，只能看着它慢慢地腐烂。

在整个晚清期间，对粤海关制度构成最大冲击的可能要算左宗棠在同治四年年底的上奏。在奏折中，左宗棠认为：“(粤)海关各口所收闻每岁不下二百万两，其解京之数无从稽考。(若)此项著督抚臣设法筹办，於正供因期无误，而于筹饷大局实裨益非浅。”

在此折下户部议复后，同治五年正月二十一日(1865年2月16日)，户部比较了咸丰六年至十一年粤海关常税征收税额，以及潮海关开办后洋税的迅速增长，认为“左宗棠现有此奏，自必确有见闻，拟请饬下两广总督、广东巡抚严密查明该关口实在收税数目以及朦蔽情形，妥议章程，限三个月内详细奏明，再由臣部酌复办理”。

当天，皇帝发出上谕，要求两广总督、广东巡抚稽察粤海关情形。同治五年五月二十七日(1865年6月20日)广州将军兼署两广总督瑞麟、广东巡抚蒋益澧在回复的奏折中认定由督抚兼管关务有三难(辖地广而人员少；广东民气浮动，绅商把持；督抚事繁，难以周全)，又说“自现任粤海关监督臣师曾到任后，力加整顿，稽查各口漏税尚为得法，从前奢侈之风亦稍敛逾”。最后把这个烫手的山芋又扔还给粤海关监督，“应请旨饬下监督臣师曾约束家丁、严惩书吏，查明各口收数，核实清厘，以力图补救”。

约八个月后，两人再上一折，将征收不力的原因推诿于书吏的蒙蔽，只将书吏傅四、丁五二人斥革，变卖其家财，“令广州府派员将其押解回籍”了事。粤海关监督师曾也仅得了一个“失察处分”。

粤海关体制的变更此后这一拖就是近四十年。

二、财政的窘迫——改革的近因

粤海关改革之所以在光绪三十年发生，笔者认为其主因是清末财政的窘迫。

甲午战后，因巨额的战费、赔款和借款使清政府的财政能力一落千丈，而庚子赔款更使中央与地方对各种可能扩大税源的方法“罗掘俱穷”。就广东省而言，在光绪二十九年时，洋债、京协各项及其他各项杂支(还不包括“举行新政”各项)已经达到1200余万两，而包括闱捐等不光彩的收入在内，内销款仅900余万两。

其时中央政府也将念头打到了关税身上，光绪二十六年三月二十六日(1900年4月26日)，户部、总理衙门要求各省督抚会议加税免厘，在此后的两年多时间里，直隶总督裕禄、浙江巡抚刘树堂、湖南巡抚俞廉三、四川总督奎俊纷纷上陈。

而光绪二十八年工部右侍郎唐子京，礼部右侍郎朱祖深又再次对税厘问题提出了意见。但这些议论由于种种原因都没有把矛头指向粤海关，真正促使改革发生的是日俄战争。

光绪二十九年，沙俄以种种借口拒绝履行从中国东三省撤走义和团运动时期侵入东三省的军队的协议，而日本也正在大肆扩展其在东亚的势力，双方剑拔弩张。1904年2月10日，双方正式宣战。清政府于2月12日宣布局外中立。但此时清政府已经陷入极为尴尬的境地：无论双方胜负为何，东三省都有脱离中国控制的危险——而那里是清王朝的“龙兴之地”。

在总税务司赫德关于整顿田赋的条陈遭各省督抚反对之后(光绪三十年正月二十一日发布上谕，让各督抚讨论，后多有反对者)，三月初二日(4月2日)慈禧根据户部议复袁世凯密陈筹防折，向各省将军督抚发出上谕：“现在时局艰危，非多练得力劲兵无以为固圉安民之计。叠经降旨通饬认真筹款以备饷需。”要求各地方大员“自此次训谕之后……务即破除情面，悉心厘剔，不惮烦难，实力督催，期于饷源日有起色。部议各条之外，如各省所办诸事有虚糜款项可从裁损者，并着核实节流移缓就急”。

到了五月初八日(6月10日)，上谕将矛头指向了身边的内务府，“嗣后，宫内一切用款工程着尽内务府例定经费量入为出，不准再拨户部款项。……至内务府司员太多，应如何裁汰归并，着政务处会同内务府大臣妥议具奏”。五月二十七日(6月30日)，上谕明确宣布：“所有粤海关、淮安关两监督着即行裁撤，其粤海关一切事务着归两广总督管理，切实整顿。江宁、苏州两织造同在一省，着即将江宁织造裁撤。”

虽未能找到内务府的这份奏折，但从五月八日、五月二十七日的上谕中，笔者推断，导致光绪三十年改革的直接原因并非出于岑春煊等督抚的奏请，而是出自政务处、内务府。