公文处理及其原则、要求

文/中共四川省委党校（行政学院）  叶黔达、柯世华

一、公文处理概说

(一)公文处理的含义

公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。公文处理是党政机关、人民团体、企事业单位在管理中一项经常性的重要工作，也称文书处理、文件处理。

(二)公文处理的任务

公文处理的主要任务是及时、准确、安全地控制、处理和管理公文，提高办文工作效率，充分发挥公文的作用，为改革开放和社会主义现代化建设服务，为社会主义物质文明和精神文明建设服务。

其具体工作有以下几方面。

1.公文拟制。包括公文的起草、审核、签发等程序。

2.公文办理。包括收文办理、发文办理和整理归档。

(1)收文办理包括签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等工作。

(2)发文办理包括复核、登记、印制、核发等工作。

(3)公文的传递与传输。

(4)公文整理归档。

3.公文管理。包括公文密级标识、印发、传达、翻印、复制、汇编、撤销、废止、清退、销毁、移交、发文立户等公文的具体管理工作。

4.文件贯彻落实情况的督促检查工作。

5.领导同志交办的有关公文处理的其他工作。

(三)公文处理工作的作用

公文处理是公共管理的重要形式，是办理公务的基本手段之一，它贯穿于机关单位各项公务活动的始终。以文辅政，机关单位的管理工作很大程度上要通过公文处理工作来体现。因此，公文处理工作的地位和作用是不可低估的。

1.公文处理是为机关单位领导提供参谋、助手作用的辅助性工作

它协助领导加强对公文拟制、办理、管理的组织与控制，防止公文的积压与延误，防止文牍主义，有效提高公文质量。

它为领导简政，减轻领导在办文方面的负担，而且使公文得到及时、恰当的处理。

它为领导提供有参考价值的信息，为领导决策和指挥工作提供重要依据与参考。

它有效地保证和督促领导决策的实施，通过督促检查以防止形式主义，保证领导决策的落实；通过信息反馈，不断调整、完善决策方案，使决策更科学、更可行、更全面。

2.公文处理是承上启下、联系左右的枢纽

公文处理工作通过公文的制发与处理，承上启下，沟通各级、各类机关、团体、单位之间的纵横联系，使政令下达畅通，信息反馈及时，相互配合协调，有效地保证了整个管理体系工作的正常运转，从而有效地促进了国家的政务管理与事务管理的顺利进行。

3.公文处理是机关单位的门面和窗口

机关单位的公文处理工作，直接反映了机关单位的工作效率、工作效能、工作作风和精神面貌，反映了机关单位领导的决策水平与管理水平，反映了机关单位工作人员的业务能力与工作责任心。因此，公文处理的质量和效率，是机关单位工作质量和效率的具体反映，关系到发文机关单位在受文对象及人民群众中的形象和威信。

4.公文处理是档案工作的基础

公文处理工作与档案工作既有联系又有区别。大量档案来源于公文，公文处理工作是档案工作的前提和基础。公文的内容、形式、书写材料及处理程序是否规范，归档公文是否齐备完整，直接影响到档案质量的好坏。只有加强公文处理工作，才能促进档案工作的顺利进行，进而推动国家档案事业的发展。

(四)公文处理工作的特点

公文处理工作具有较强的政治性、服务性、机要性、时效性和技术性。

1.公文是领导集团实施领导和管理的工具

我国的公文是为党政机关、企事业单位实施领导、管理服务的，是为促进改革开放和经济社会发展、建设社会主义现代化服务的，是为传达、贯彻党和国家的方针、政策及指挥、指导工作服务的，因此具有较强的政治性、政策性。而涉及公文撰制、办理、管理的公文处理工作，自然也具有较强的政治性、政策性。离开了公文处理工作，公文本身的政治性、政策性是无从体现的。

2.公文处理工作较强的服务性体现在它的从属性、被动性和事务性上

第一，公文处理工作总是为一定的领导集团实施领导和管理而设置的，总是从属于领导工作的。

第二，公文处理工作又是被动的。比如公文的撰写、制发必须按领导意图、决定以及工作需要而定，不能自行其是；公文的收文处理也不可能主动地计划和安排，而必须从收文的实际出发来开展工作。公文处理工作人员的工作主动性总是寓于公文处理工作的被动性之中的。

第三，公文处理工作大量的是事务性工作，多忙于收收发发、抄抄写写。公文处理工作人员则是埋头苦干、乐于奉献的无名英雄。

3.公文处理是一项机要性极强的工作

各级党政机关、单位的公文处理，都要不同程度地接触到党和国家的、本单位的各种秘密，具有极强的机要性、保密性。

4.公文精简高效的要求决定了公文处理的时效性

公文处理不及时就会影响行文目的的实现，甚至在政治、经济上造成损失。尤其在实行改革开放、更注重时间的经济效益的信息社会的新形势下，公文处理的时效性表现得更为突出。必须增强时间观念，讲求办文效率，保证每一件公文的及时处理。

5.公文处理工作是一项技术性很强的工作

公文处理工作是一项规律性极强的工作，研究公文处理工作的公文处理学、文书学是一门具有多学科性质属性的边缘学科、应用学科。随着信息技术的发展、办公现代化的实现，公文处理工作技术性强的特点就更为突出。领导干部、管理人员都不能鄙薄公文处理工作，而要看重其技术性、业务性，认真学习公文处理知识，掌握公文处理工作规律和方法，实现公文处理工作规范化、标准化、科学化，提高办文效率，进而提高工作效率。

二、公文处理的原则和要求

《公文条例》规定：“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。”

根据公文处理的基本原则，结合办文工作实际，对公文处理工作有以下要求。

(一)必须坚持实事求是的思想路线和工作作风

实事求是是我们党的思想路线的核心，也是我们党一切工作的基本方法。作为党政机关单位实施领导、履行职能、处理公务工具的公文，当然必须坚持实事求是的科学态度，大力弘扬求真务实的工作作风。“实事求是”是在办文工作中继承和发扬我们党的思想路线和优良传统的基本文德、文品、文风。

公文处理工作坚持实事求是，应做到以下几点。

1.行文应当确有必要。要根据实际需要发文，不必发的坚决不发，可发可不发的文不发，能够通过其他方式解决问题的不发文，不搞形式主义。必须发的公文也要严格按制发数量与发文范围发，杜绝乱发滥送，避免重复行文。

2.拟文应当切合实际。要坚持对领导负责和对人民群众负责的一致性，深入调查研究，吃透两头。要充分论证，广听意见，抓住实质研判问题，既要如实反映领导意图，按领导指示办事，又要如实反映群众意愿。一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行，注重针对性和可操作性。向领导和上级报告工作、反映情况，向群众介绍工作、通报形势，都要真实、准确，据实反映。既不夸大，也不缩小；既要报喜，也要报忧。要说真话，不说假话；要说实话，不说空话。

3.办文应当讲求实效。要依据上级规定精神，紧密结合本地、本部门现实情况，注意总结办文经验，严格规范办文流程，着力提高办文水平，确保发出的每一份公文都经得起实践的检验，都能够得到认可和落实。

(二)必须依法行文

依法治国、依法执政、依法行政，是我们国家的基本国策。《公文条例》一再强调，公文应当做到符合国家法律、法规。公文理所当然地必须坚持依法行文。

1.要依法确定发文机关和单位。公文作者必须依法成立并具有法定职权；必须在作者职权范围内依法制发公文，越权制发无效。

2.公文内容要合法，这是依法行文的关键。

3.公文特别是党政机关公文的文种，必须按有关法律、法规、规章以及规范性文件和有关规定选用。

4.制发公文必须履行法定生效程序与审批手续。例如法规、规章和规范性文件，都有法定的制发程序，必须遵循；不少经济文书如合同、上市公司章程等，也要履行法定手续才能生效。

只有做到上述几点，才能确保公文的法定地位和作用。

(三)必须准确规范，保证行文质量

准确是公文处理工作的生命线，规范是保证公文质量的前提。准确规范要求做到以下几点。

1.严把公文质量关。要强化责任意识和质量意识，切实把准确规范的要求贯穿于公文起草、审核、印制等各个环节，体现到公文的思想内容、文字表述等各个方面，“举轻若重”，严谨细致，精益求精，努力实现零差错、零失误。

2.严把公文程序关。遵守程序是公文准确规范的重要保障。要严格遵循有关法律法规和《公文条例》在公文文种、公文格式、行文规则、公文管理等方面的要求，按程序、按规矩办理公文，以公文处理的规范化和办文的高质量确保公文的严肃性和权威性。

3.严把公文出入关。要按照《公文条例》的规定，坚持标准，从严要求，把好关口。既要按《公文条例》关于发文复核、印制、核发的规定，把好发文关，不让质量不合格的公文发出去；又要按《公文条例》关于收文签收、登记、初审的要求，把好收文关，不让不符合行文规则和起草要求的公文收进来，以确保公文处理的整体质量。

为达到这一要求，必须科学而严密地组织公文处理工作，严格执行各项规章制度。要明确各个工作环节的职责、指标，建立目标管理制度，权责清楚；严格评比，赏罚分明。文书处理人员必须不断提高理论与业务水平以及文字能力，熟悉机关的业务与职权范围以及机构设置、人员配备情况，并培养踏实、细致、认真负责的工作作风。

(四)必须精简高效，提高公文处理工作效率

精简高效是改进机关单位作风的客观要求，直接关系到党政机关单位工作效能，也是确保公文质量的必然要求。这是对公文处理工作时间的要求。

1.要尽量少发文、发短文，做到少而精。要压缩和控制发文数量，限制公文篇幅，倡导短风、狠刹长风；要树立公文信息经济观，提倡短、实、新的文风，做到行文简洁通畅，要言不烦、意尽言止，能精则精，能简则简。无论文件、简报，都要大力倡导说实话、说新话、说管用的话，千万不要说空话、虚话、套话，也不要说可有可无、不痛不痒的话。

2.公文处理要迅速及时，讲求效率。要切实增强效率观念，减少公文运转层次，简化手续，优化办文工作流程，完善运行机制，促进收发文各环节快速运转，最大限度缩短公文处理时间，加快传递和办理。要根据公文内容的不同，区别主次先后和轻重缓急，对重要件随到随办，确保不积压、不拖延、不误事；对紧急件要坚持急件急办、特件特办，对有明确办理时限要求的要在规定时限内办理完毕，以免延时误事；一般文件应按照各地各部门规定实行限时办结制。要加强催办和督促检查，保证公文及时处理，承办落实，及时办复。

3.要科学、合理地划分机关单位公文处理部门和各业务部门在公文处理过程中的职责范围、工作任务，建立科学的工作秩序、公文处理工作程序，使办文工作忙而不乱，井然有序，高效优质。要及时解决由于分工不合理、职责不清导致互相扯皮、彼此推诿、无人负责而使公文积压拖延的问题。

4.推行公文标准化，加快推进机关信息化建设，进一步推广电子文件和二维条码应用，降低运行成本，提高运行效率。要充分发挥政务信息网络信息覆盖广、渠道多、运转快等特点和优势，能通过政务信息渠道报送的，就通过信息渠道报送，不再通过书面文件简报渠道报送。

5.要建立健全应急办文机制，制订应急预案，对办文中出现的突发事件能够规范、及时、妥善处理。

6.公文处理工作人员要加强工作责任心，讲究工作方法，树立时间观念，讲求工作效率，保证公文及时处理。

(五)必须实行集中统一管理

《公文条例》规定：“各级党政机关办公厅(室)主管本机关的公文处理工作，并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查”“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理”。集中统一管理是公文处理工作得以规范、顺利运行的基本保障。

1.统一领导。由机关秘书长或办公厅(室)主任集中统一领导、统一组织安排本单位公文处理工作。

2.建立机构。《公文条例》规定，要“设立文秘部门或者由专人负责公文处理工作”。

3.建章立制。各级各类机关单位都要依据《公文条例》《公文格式》国家标准和上级有关规定，结合本单位办文实际，建立健全本机关单位公文管理制度，确保管理严格规范，充分发挥公文效用。如建立健全并执行统一的岗位责任制、行文制度、公文办理、运转制度、保密制度、催办查办制度、立卷归档制度等，以实现公文处理制度化、规范化、科学化。

4.集中管理。机关单位无论大小，都要由公文处理部门(或者指定的专人)集中统一管理公文。包括公文的收发、登记、分发、拟办、审核、印制、销毁、归档。其他部门和人员不得私自签收、拆取、保存和销毁公文。机关领导或其他部门代收的文件、会议材料，代拟的文稿，都应交公文处理部门(或者指定的专人)统一登记处理。

(六)必须确保公文处理工作安全保密

安全保密是公文处理工作的底线，公文尤其是涉密公文，在拟制、办理、管理的每一个环节都有安全保密问题，任何环节出现失误都可能给工作造成被动，甚至给党和国家事业带来重大损失。在公文处理工作中，要确保公文绝对安全，保证公文不丢失、被窃、毁损；要确保秘密文件绝对安全，不失密、泄密。

1.认真遵守《中华人民共和国保守国家秘密法》等保密法律、法规和有关安全保密的规定，建立健全本单位公文安全保密制度，增强保密观念，树立保密意识，认真执行保密纪律，严格控制知密范围。

2.要严格遵守《公文条例》关于公文处理工作必须安全保密的相关规定。

涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限并标注份号；涉密公文应当在符合保密要求的场所印制；涉密公文应当通过机要交通、邮政机要信、城市机要文件交换站或者收发件机关机要收发人员传递，通过密码电报或者符合国家保密规定的计算机信息系统传输。

设立党委(党组)的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备。

公文确定密级前应当按照拟定的密级先行采取保密措施，确定密级后应当按照所定密级严格管理；绝密级公文应当由专人管理；公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定；涉密公文公开发布前应当履行解密程序。非涉密公文在履行公开发布程序前，也要做好安全保密工作，严禁未经批准就在网上公开。

复制、汇编机密级、秘密级公文，应当符合有关规定并经本机关负责人批准。绝密级公文一般不得复制、汇编，确有工作需要的，应当经发文机关或者其上级机关批准。

涉密公文应当按照发文机关的要求和有关规定进行清退或者销毁；销毁涉密公文必须严格按照有关规定履行审批登记手续，确保不丢失、不漏销；个人不得私自销毁、留存涉密公文。

3.要加强安全设施，加强办公自动化新形势下的公文保密工作。要加大保密设施设备投入，加强保密教育培训，强化保密管理措施，经常开展保密检查，强化公文保密责任制、问责制，坚决杜绝失泄密事件发生。要妥善处理好政务公开与安全保密的关系。

(七)必须反对文牍主义、形式主义和官僚主义

在公文处理中，要反对无论大事小事一律依赖公文解决，以公文为万能的文牍主义；要反对以文件贯彻文件、只顾发文不管贯彻执行，不抓督促检查的形式主义；要反对脱离实际、照本宣科、照抄照转、不顾民情、高高在上瞎指挥的官僚主义。

1.简政放权，充分调动各级部门的创造性与积极性，使其在自己职责范围内各司其职，改变事权过于集中的弊端，减少党政机关发文数量。

2.改进工作作风，深入调查研究，提高公文写作质量，提倡写短文、写实文，反对说假话、大话、空话。严格把关，认真审核，提高发文质量，控制发文数量。

3.认真执行公文处理的有关规定，严格控制公文流向，避免滥抄滥送。对于越级越权行文、多头主送、一文多事、涉及其他部门职权范围而未经协商取得一致意见就贸然行文的公文，要退回发文单位或控制处理。

4.各级机关单位领导人员要提高政治、业务素质，树立正确的办文观念，改进作风，深入实际，加强调查研究，掌握更多的信息流通手段和渠道，获取有效信息，以提高领导管理水平。