国家治理转变中的精准扶贫——中国农村扶贫资源分配的解释框架
吴高辉，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向：贫困和扶贫、基层党建、国家治理。
在此背景下，笔者发现精准扶贫的两难困境：一是精准到户逐级分类的工具框架所带来的分类迷失，引发大众俘获。精准到户策略将原本整体存在的村庄切割成贫困户、非贫困户等群体反而破坏了村庄的熟人关系和村社理性，而逐级分类治贫的策略则造成治理碎片化，反而让穷人更加边缘化、村民间关系紧张、非贫困户争抢扶贫资源。二是精准到村所带来的扶贫腐败、精英俘获和被动俘获等。扶贫资源并没有有效抵达贫困户，而是在部分传递给贫困户的情况下遭到基层干部贪腐或多重俘获。简言之，扶贫资源的精准识别与分配过程导致了多元复杂的偏差结果。我们的问题是：（1）扶贫资源为何不能精准抵达贫困户？（2）普通村民、贫困户等非精英群体、基层政府与驻村干部等政府官员在扶贫资源分配过程中表现怎样的行为？为什么会出现这样的行为？（3）背后隐含着怎样的治理逻辑？简言之，本文的核心问题是扶贫资源的分配机制及其治理逻辑。
其次，扶贫瞄准的概念值得理清。亚洲开发银行研究所指出，“贫困瞄准就是运用政策工具将扶贫资源传递到认定的贫困线以下人群”。他们认为瞄准问题包含两类，一是资源泄漏，即资源流向了非贫困户；二是覆盖面不足，即部分穷人没有覆盖到。据此，他们将扶贫资源的分配结果分成四大类别：（1）资源泄漏，部分扶贫资源流向部分非贫困户；（2）覆盖不足，部分贫困户没有资源；（3）有效瞄准，资源精准分配给贫困户；（4）无关群体，大部分非贫困户无需获得资源。扶贫资源瞄准偏离正是前面两种类型的具体表现，而后面两种类型正是有效瞄准的体现。我们认为：第一，已有研究没有关注非贫困户，对于非贫困户群体存在进一步细化的空间，特别是在我国村庄分化严重的形势下，区分资源泄漏中的精英与大众关系可能有助于理解瞄准偏差的行为逻辑；第二，已有研究对真正的穷人关注不足，这种覆盖不足的现实告诉我们，已有研究单纯以扶贫资源的去向为线索，有可能忽略了至始至终未能获得扶贫资源的真正穷人。
首先，自由裁量权不仅贯穿于精英俘获过程，而且是基层政策执行者的重要策略。刘祖华等从乡政村治的角度指出村两委组织既是国家权力的象征又是乡村自治力量代表的双重定位，这个定位使得村干部看似受到政府和民意的双重影响，实则具有相当大“自由政治空间”。严霞、王宁指出由于正式制度的软约束特征使得组织领导之外的办事人员（如驻村干部）具有了一定的自由裁量权。这告诉我们当面临各种行政、半行政或非行政的扶贫事务时，原本处于科层制下的正式制度往往难以发挥作用，而不得不因地制宜地运用半正式制度或非正式制度的行为策略解决问题。其次，信息控制是影响精英行为的核心因素，并由此对贫困治理产生重要影响。第一，国外所指的信息扭曲与我国学者指出的信息不对称和信息扭曲存在较大差异。前者指的是外部援助者很难获取穷人的真实偏好，而后者指的是精英运用各种权力或手段垄断了政府的主要扶贫信息，表现为信息控制。第二，乡村权威结构反映了信息传递结构。信息是一种权力，中国乡村治理的权力运作是通过对政治信息的控制来实现的，而掌权者和民众之间的信息不对称则实现了其权力的正常运行。信息的传播依靠基层组织内部的单向性组织链条在乡村精英、普通村民、贫困户之间逐步递减，为基层干部控制扶贫信息并从中获利提供了空间。费孝通提炼“差序格局”这一概念来描述中国传统社会关系，练宏借用这一概念构建了中国政府权威结构的三元差序格局。基于此，我们进一步提出基层治理中的权威结构和信息传递的“五阶差序格局”，指中国农村扶贫信息传递主要围绕基层政府这个中心，信息依据权威结构朝着乡村体制内精英、体制外精英、普通大众和穷人的方向逐阶递减式传递，总体呈现五阶而非三阶、差序而非扁平的格局。最后，我们认为除精英俘获之外，中国农村扶贫资源分配中存在大量的大众俘获和被动俘获行为，这是目前的精英俘获研究所没有关注到的。
我们认为：第三领域提供了多重治理并存的空间。当间接治理机制没有完全瓦解，而直接治理机制又缺乏抓手时，乡村社会陷入多重治理逻辑，表现为正式、半正式、非正式治理机制。与周雪光、艾云的“多重制度逻辑”不同的是，我们强调的是制度变迁在某一场域内的表现，并揭示同一场域内的多重治理逻辑和影响因素，而不是笼统的运用国家、科层制和乡村的逻辑来解释某一制度变迁现象。已有文献关注到了技术治理进入农村时容易受正式制度漏洞的影响，而总体支配逻辑容易受乡土规则的影响，但是没有考虑到精准扶贫行动中的时间压力和信息控制这一对新的变量的影响。受已有文献启发，我们试图构建一个理论框架，如图2所示。
其次，有效瞄准是在正式制度约束下民主评议公平开展、自由裁量合理运用的结果，由此也可反观其他模式下的分配逻辑。前面已经交代，这是一种理想的状态，是中央政策的原则性规定，但农村社会并不是完全由中央政策塑造出来的，会受到非正式制度或无视制度规范等乡土规则的影响。扶贫政策进入第三领域，必然受到乡土规则的影响，进而产生与中央政策并行或相悖的“土政策”或“土规矩”，所谓“中央的‘经’是好的，下面的和尚给念歪了”。而且，近年来村庄分化和空心化严重，村庄内部权力结构变化，这意味着：一方面村庄面临自治消解的可能，民主评议易于形式化或受乡村精英操纵；另一方面基层政府、村干部与村民的关系可能分化为基层政府、村干部、实力阶层、普通村民与贫困户等复杂的阶层关系，进而使得本就碎片化的扶贫政策面临进一步肢解的风险。
总之，在理想化的正式治理模式外，民主评议和自由裁量会受到乡土规则等因素的影响，从而产生差异化的分配路径和结果。下面我们进一步讨论半正式治理下的分配机制与结果。
其次，乡村精英侵占扶贫资源的精英俘获策略。经验观察告诉我们，半正式制度下的精英俘获主要是“社会精英”的俘获行为，表现在三个方面：游说、操控和截留。第一，民主评议阶段的精英游说。这主要是乡村相对富裕的阶层利用村落中的关系网络在民主评议过程中通过送钱送物等方式游说或拉票，意在通过民主的形式和程序来达到侵占扶贫项目的实质结果。而这种情况下的村干部大都采取“不出事”的逻辑策略消极应对。第二，精英直接操控民主评议过程。农村大量人口流动（特别是青壮年劳动力外流）导致村庄混混、恶霸或强人得势，他们通过操控评议过程、甚至修改选票结果等形式强行达到霸占扶贫资源的目的。之所以如此，主要因为半正式治理下技术治理中的程序主义的泛滥，通过程序上的合法合理来实现规避责任、减少冲突的后果。虽然民主评议存在精英游说或精英操纵，但是从程序上来看都是合法合理的，基层干部也就成功地规避了责任。第三，精英截留，即在明面的民主评议等决策完成之后通过扭曲政策信息、操纵具体的办事程序来达到截留或部分截留资源的目的。相较于前两种策略，后一种策略更加隐蔽、更难以防范，并且有可能进一步形成新的“土规矩”（如：贫困户会认为村干部或基层官员出力了从中拿点实惠是应该的等等）。然而，更大的危害可能是乡村精英和基层官员形成了稳定的资源垄断结构，一方面巧妙地运用了半正式治理的程序合法规避上级督查，另一方面又通过操纵办事程序并与村民共享扶贫资源的方式消除了村民的怀疑。实际上，他们成为了村庄稳定的食利群体，国家资源的不断输入却导致村庄贫富不断分化。而反观村民，特别是贫困户，他们可以获得指标、项目等名义，但却难以完全获得指标、项目所承载的实际利益。简言之，这种垄断结构将国家和村民隔开了，资源无法落地。半正式治理下的资源分配逻辑进一步启发我们关注非正式制治理下的资源分配机制。
（1）五阶差序格局下的被动俘获策略。被动俘获并不是主观上排斥穷人，而是在制度漏洞的条件下，基层政府和村干部迫于扶贫任务的时间压力而隐瞒贫困村庄和穷人偏好来完成扶贫任务所导致的。许多扶贫项目，特别是较大型的扶贫项目（例如危房改造、异地搬迁或者产业扶贫等）都需要贫困户的配套投入，无法承担配套资金的贫困户无法完成相应的扶贫项目。这就给村庄内部的富裕群体，特别是有投资需求的乡村经济精英提供了俘获这类扶贫项目的机会。在这种情况下，基层政府、扶贫干部或村干部迫于扶贫攻坚的时间压力而主动将这类扶贫项目分配给乡村经济精英，由此衍生被动俘获。如果说配套制度、村庄分化和时间压力是造成被动俘获的客观原因，那么基层政府和村干部隐瞒贫困户偏好进而规避督查或争取外部援助者的容忍则是其持续存在的内在机制。其一，五阶差序格局使得信息被控制、资源被俘获的同时，层层阻隔了贫困户获取信息和表达扶贫偏好的通道。央地关系研究告诉我们虽然大量信息掌握在地方政府手中，但是相对于基层干部而言地方上一级政府也存在难以避免的信息劣势。这意味着基层干部可以充分运用自身的信息优势形成自圆其说的分配理由，从而规避上级督查。其二，上级政府并非完全了解基层实情，又必须依赖基层干部来执行任务，这使得上级政府不得不对基层干部保持一定的容忍以获得扶贫政策的相对有效执行。由此造成被动俘获这种明显违规的分配方式的持续存在。
（2）五阶差序格局下的扶贫腐败。一是明显违规，基层官员、村干部通过信息控制和运用手中职权为自己或亲友获利。此种策略简单、直接，普遍存在于基层治理环境中。例如，四川省苍溪县月山乡月山村六组原组长袁汉聪，未按规定程序组织召开群众评议会，擅自将本人及其胞弟在内的共计6户21人作为贫困户及贫困人口上报，并违规将其妻子作为2016年低保对象上报。二是层层盘剥式腐败（俗称“雁过拔毛”），通过信息控制形成了从基层政府、扶贫工作队到村组织等上下级组织间层层挪用或俘获扶贫项目的稳定链条，使得最终落地的扶贫资源持续缩水。与半正式治理下的俘获形式不同的是，非正式治理下的层层剥夺式腐败不仅脱离了正式制度的约束，而且因为信息控制而衍生为隐蔽的非正式制度。一方面，十分隐蔽，难以查处；另一方面，涉案面大，经常形成“窝案”；最后一个方面，这种腐败形式并没有阻断扶贫项目的实施过程，只是在实施过程中逐步缩水。最为关键的是，层层剥夺所导致的逐步缩水在信息传递的五阶差序格局下并不会引起村民或穷人的质疑。换言之，这类扶贫项目到达村庄或穷人时已经被层层剥夺，如果没有上级督查组织或其他外力的介入基本不可能被发现。
（3）五阶差序格局下的精英俘获策略。非正式治理下，与半正式治理的精英俘获区别在于：一方面，游离于正式制度之外，不需要通过程序性的正义来掩盖资源分配不公的事实；另一方面，俘获方式从俘获扶贫项目、补贴等直接资源转向俘获村庄集体资产（如农用机械、抽水机、山林、水库等）而间接获利。这种俘获策略得以持续存在也具有一套稳定的内在逻辑：第一，五阶差序格局为这种俘获策略提供了暗箱操作的空间；第二，表面上看是乡村精英通过俘获乡村集体资产的使用权进而对外收租，而实际上由于缺乏监督，这种看似合乎市场规则的获利模式掩盖了他们侵占集体资产并将其私人化、资本化以谋取私利的事实；第三，村庄集体资产，特别是国家扶贫井、扶贫农机等生产型集体资产都是以项目制的形式进入村庄，由政府建成或购买，而政府“有心”输送，却“无力”经营、管理和维护。此时，在项目完成的时间压力下，基层政府往往选择和乡村精英达成协议，由乡村精英提供配套资金完成项目，并在项目完成后由其经营和管理。在基层政府看来，既保证了项目落地，又削减了后续的维护成本；而从乡村精英的角度，则是在基层政府的支持下以少量成本“承包”了这些项目。
“摸底调查”是e 村第一书记首先做的工作。尽管E省在过去的两年已经逐步启动省内贫困村的识别工作，但是效果并不理想。基于此，第一书记驻村的首要任务是弄清实情、精准识别。对于第一书记带领的驻村扶贫工作队而言，既有优势，也有困难。优势是：作为外来的帮扶队伍，相对比较客观，具有一定的政府权威和雄厚的资源后盾。困难在于：（1）他们不了解村庄的实情和贫困户的真实偏好；（2）他们面临大量的考核和督查，完不成任务就会被问责。面临这种情况，e村所在乡镇镇长道出了这种情况下的扶贫偏差行为。上面的考核、督查、调研太多了，形式主义太浓了。每次来只是看材料，对实际脱贫没去了解。口头或电话告知，很少有正式文件，即使上面的指令出错，你也没法证明。驻村队伍就两三个人，不少村的队伍疲于应付，只能造材料、做假材料了。（20170315，E 省e 村所在乡镇镇长）e村第一书记开始并没有意识到这一问题。他认为精准扶贫重在精准识别，务必做好“摸底调查回头看”的基本工作。然而，很快他就发现（之前的）贫困户识别方面存在各种偏误，以及材料与真实情况的差异。他们发现，很多项目进村后，并没有经过村民代表大会，尽管材料上看不出问题。概括来讲：一类是宣传性的工作，比如美丽乡村，直接吩咐给小组去做了；一类是福利性的工作，比如“五保”、“低保”等，村干部根据经验判断直接联系几个村民就结束了，这几个村民里既有真正合格的，也有自己的亲戚熟人；一类是建设性工作，比如“危房改造”、“集体产业”等，这些项目本身有一定的资质要求，分给有一定能力的村民容易完成任务。这是头次摸底。前前后后，进村入户、摸底调研花了三个月。多占了的也没去追究，村民投票都投了这些非贫困户，我们也不好直接抹掉。（20170314，E 省e 村驻村扶贫第一书记）不断地要报各种材料，各级单位催着要。时间紧不说，很多时候实际扶贫工作还没做就要交材料。都疲于应付，有些工作模模糊糊过了，比如回头看；有些指标根本没有在村里开会就直接分给村里有条件的人了，比如危房改造、产业扶持，有本钱有能力才拿得到。比较难以处理的一个问题是与村干部的合作，因为涉及到他们自身及其亲戚朋友的利益。（20170315，E 省e 村驻村扶贫工作队队员）认识到材料与实情的差距后，e 村扶贫工作队感到很无奈，他们一方面想干实事，另一方面又掣肘于村庄的土规矩和政府考核。此时e 村扶贫工作队才真正意识到了驻村扶贫中资源分配的实情和困境。正如e 村第一书记所说，“虽然我是上级政府派来的，资源在我手里，但是这里是村庄呀，不是政府；村庄的事有村庄的规矩。”于是，怎么去适应这一规矩并加以运用成了扶贫工作队的难题。后来，e 村工作队在参观省内其他村的驻村工作之后有了新对策：实打实地按省里的规定来做。这是二次摸底。“后来我明白了，我们是来扶贫的，不是走过场。管他是民主评议，交材料还是督查，我都按省里的规定来做，以最严格的标准去完成。比如评选贫困户，我们就召开村民代表大会，投票来选；最后我们再根据标准去排除非贫困户。这样省去了很多重复工作。”（20170315，E 省e 村驻村扶贫第一书记）“后来有时跟不上，县里或镇里就会有人叫我们做假材料，他就会直接顶回去‘做假那你来呀’，因为他级别高，不怕他们”。后来做出了效果，单位领导专门打电话问候，还得到某媒体的采访。（20170415，E 省e 村驻村扶贫工作队队员）3个月之后，笔者得知该村“最美驻村人”的专题报道、省直领导好评等消息，该村第一书记还受邀参加E 省扶贫经验交流会；村庄关系大为改善，其他县市的扶贫工作队都前来参观、学习。上述案例过程展现了村庄扶贫资源分配的三种治理模式：非正式治理（基层腐败、精英俘获）、半正式治理（多重俘获）和正式治理（有效瞄准）。表1比较了三种治理模式的后续效果：可以看到三种模式的政策效果是———正式模式优于半正式模式优于非正式模式，效果体现在贫困户的参与积极性、村庄关系、领导表扬以及材料的填写等方面。
在民主评议中，大多数村民都有自己的判断和标准，一是考虑家庭实际困难，二是考虑集体贡献；除此之外，村民更倾向于“人人有份”。村里真正穷得过不下去的就几家，细伢（小孩）读书的、生大病的，给他们没人反对；但是，那些光棍、不干活、混子，整天游手好闲不说，从来没为湾子（集体）做点事，凭什么还要给他们？像我们，也不好过，我们打工的打工、种田的种田、挖药草的挖药草，国家的扶贫款就该帮帮我们。（20151220，N 省n 村村民）然而，村庄里的个体承包户、村庄强人或大户，他们对于村庄的集体资源或惠农项目则有自己的理解和策略。一方面，他们抓住了村庄劳动力外流、村委代表大会涣散的症结，通过游说少数人来达到俘获惠农项目的目的；另一方面，他们拥有较为广泛的关系资源和内部信息，从而可以领会上面的意图，确保不出事。村民大会基本不开了，但也偶尔投票决定一些事。我也要看情况，如果我们熟人本来就多，投票的时候前去放风就好了；如果熟人少，像去年我们村和隔壁村合村了，就事先去吹吹风，送点东西嘛。反正水库、山林、农机和水井，村里也没人能干，我正好把这些资源用起来，到时给村里一些承包费用正好嘛。我不来承包外地人也要包。（注：笔者插问“村里没人说你拉票贿选么？”）这怎么算呢？你去看F村，村书记还带头把村委大队部卖了呢？（注：笔者插问“村民就没有抗议的？”）他们村里村干部就是混混出身的，靠占地、拆迁赚了点钱，后来镇政府认为他们拆迁得力就让他干村支书。因为镇里也需要这样能办事的人。你去镇上打听就知道哪边混混多？村民不怕干部，但是怕不讲理的混混；如果混混都混成了干部，那就更不敢说话了。（20151221，N省n村水库承包人）投票结束后，村干部和驻村干部并不会按照“精准识别”的要求进行核实，而是有自己的一套逻辑和办法：村干部强调“不出事”，而驻村干部强调“整村发展”。总之，他们在维持村庄稳定上达成了一致。村里就这样，我们村干部也为难，很多指标要完成，尤其不能出乱子，能摆平就尽量摆平，做到“矛盾不出村”。（20151220，N 省n 村村主任）我们来驻村，不仅要贫困户脱贫，还要推动整村发展。涉及危房改造、小微信贷等扶贫项目，除了贫困户，大多数村民都会争取，你说给谁不给谁呢？“不患寡而患不均嘛”，既然来了就多帮些人呗。所以就会出现非贫困户也获得项目的情况。（20161015，N省n 村驻村干部）按照程序规定，村委会核实后，由乡政府审核后公示。从实际操作上看，乡政府一般并不否决村里评出的结果。在查阅乡政府的农村工作档案时，我们发现了为数不多的两次否决案例。以这两次否决案例为切入点，我们对相关村委会干部的任职状况、村民动态和乡镇主管领导的意见进行了跟踪访谈。结果表明：第一次因为村民不满来上访，为了解决纠纷而否决；第二次因为新当选的村委会主任违背乡镇意图。领导讲话中明确强调：要从村里选拔能人当村干部，充分利用村干部的工作能力引导村庄有能力的人接手建设性扶贫项目，确保按时完成上级指标（N 省n 乡镇扶贫会议内部讲话）。据此，我们可以知道：乡政府基于政绩考核而对村庄的行政控制是促成村庄扶贫资源多重俘获的重要因素。上述案例完整地再现了半正式治理模式下的扶贫资源分配过程。
首先，政府督查活动是提前告知的，并以手续和材料为依据。因为上级政府以扶贫材料和手续为考核依据，所以督查活动并不会直接接触扶贫的实际效果。这就为乡镇和村委会留下了钻空子的空间：只要材料和手续到位就可以顺利通过督查。就拿我们督查来说，我们也知道督查的材料、检查的村都是加工处理了的，但是有什么办法？完全独立督查不可能，没有乡政府指引，没有村干部带路，想进村都难。（20170728，W 省L 县扶贫督查组副组长）其次，纪委的巡查工作比较随机，巡查项目更关键。纪委对扶贫领域的腐败比较重视，只是迫于形势紧张和证据难找才没有重点处理。县政府督查和纪委巡查表明了扶贫腐败的重要特点：形式主义，以程序的无误掩盖了腐败的实际。比较经典的案例是“中纪委曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例”。村干部占用低保、小额信贷都是明面的，特别是涉及招投标的，很难查。而且村干部难单独作案，大都是伙同村里的有钱人或乡镇干部串通，这样你明面去查查不出来，因为所有手续都合格、程序都走到位了。一般的只能是从项目进度、质量上去突破。（20170731，W 省L 县纪委干部）另外，我们了解到了乡村精英或混混俘获村庄惠农资源或扶贫项目的主要路径，其核心因素是“信息控制”，或通俗称之为“暗箱操作”。肯定是私下找镇里和村里要，惠农项目承包还得找县里；我们村的道路、农机、水井，我都想包过来；现在村里年轻伢少，家家用但没人管，肯定有赚的。这个肯定不能村里投票，大家都晓得了，我还怎么承包？不是谁想承包就包得了的，镇里的干部、村干部，还有小组长都要一一打点一点。项目包下来之后就可以独立经营，主要赚这个钱；当然，镇里、村里也节省了维护的费用了。（20151220，N 省n 村农机、水库承包人）上述案例展现了非正式治理模式（即扶贫腐败和精英俘获），同时也刻画了扶贫腐败的基本路径：信息控制和形式主义。当前扶贫考核方案以材料为标准的做法客观上又为基层干部隐藏腐败提供了屏障。总之，上述四个案例虽然分布于不同的区域，却体现了相似的村庄扶贫治理逻辑，即多重治理机制，并且呈现出治理模式的三元差序格局：正式治理、半正式治理、非正式治理（见表2）。需要指出的是，多重治理并非彼此独立存在，而是混合、连续地共存于同一场域，是一种权宜策略；对此，我们认为这反映了国家治理的变化（即村干部所说的“政府态度变了”）。
如图2所示，当国家的精准扶贫试图运用技术治理逻辑借助科层制的时间压力机制进入农村社会时（表现为直接治理），与农村社会传统的受乡土规则影响的总体性支配逻辑（表现为间接治理）不适应而在介于国家和农村社会的“第三领域”引发冲突。具体而言，一方面，强调制度化、精细化和量化考核的直接治理，因为制度漏洞而削弱了制度权威，导致正式制度软约束，为半正式制度和非正式制度发挥效力创造了机会；另一方面，强调实效、乡土规则和人情关系的间接治理遭受基层干部的信息控制而难以发挥治理效果，导致基层治理困境，为基层治理失灵提供了温床。当两种治理手段都发挥作用，又不能形成均衡合力时，在科层制的时间压力机制的持续作用下，“多重治理”为了应对冲突的权宜策略由此形成。多重治理逻辑的产生既不是直接治理和间接治理的融合，也不是彻底决裂，而是两者在第三领域的冲突过程中受制度因素和组织因素作用而衍生的权宜之计，即正式治理、半正式治理和非正式治理并存，只要能完成任务又能维持村庄治理秩序即可运用。而多重逻辑的后果就是缺乏制度约束，缺乏统一标准，当然也缺乏公正、合理的分配机制，由此而衍生基层腐败、多重俘获和有效瞄准并存的局面。需要说明的是，本文的研究持续时间较长，有些问题可能已经解决或不复存在；但是，本文并不拘泥于经验上的讨论，而是试图揭示扶贫运动背后的国家治理逻辑。随着我们观察的深入，本研究仍有进一步拓展的空间。