村干部为什么不在村?

文/吕德文

近些年来,农村出现了一批“两栖”村干部群体,这些村干部“平时居住在城镇,忙时回村干工作”,“白天工作在村里,晚上住宿在城里”。那么,如何认识“两栖”村干部,他们是如何演化而来的?

一、富人村干部的两栖生活

“两栖”村干部群体是城乡二元结构背景下的特有现象,一开始是在富人治村的实践过程中产生的。

自上世纪九十年代开始,部分东部沿海发达农村地区出现了一批先富起来的农民。和改革开放初期主要依靠农业和副业富裕起来的“万元户”不同,这部分富人群体主要从事工商业,其生产活动主要在城市。

1998年《村民委员会组织法》颁布后,俗称“海选”的村民选举制度在这些地区迅速推广,富人参选村干部和人大代表的积极性不断高涨。再加上各地组织部门为了加强基层党组织建设,提出了“双强双带”( 党建强、发展强,带头创业、带动创新)等措施,也倾向于让先富起来的村民担任村级组织带头人。

于是乎,“富人治村”一度成为东部发达农村地区村级治理的主要特征。

近些年来,在很多中西部地区,也普遍出现了富人治村现象。这一方面是因为这些地区也发展起来了,城镇化速度迅速推进,农村也出现了明显的社会分层,户籍仍然在农村,但生活在城市的富人越来越多。一些先富起来的人出于各种目的,有较强的参与村庄政治的意愿。客观上,凭借着强大的经济和社会资本,他们只要积极参选,都有较大的可能性当选村干部。

另一方面,近些年各地为了推进乡村振兴战略,把组织振兴放在了极高的地位,其重要举措便是推行引进乡贤和能人担任村干部。

笔者在中部某大城市郊区农村调研,某镇共21个村,其中8个村的村级组织带头人(书记主任一肩挑)是该镇党委政府在村级组织换届中“引进”的乡贤和能人。这些村干部都在当地或市里有产业,且也是功成名就。有一位乡贤的企业已经实现了现代管理,由职业经理人打理,他自己每天只要看看财务报表即可。因而,算是处于半退休状态,抱着奉献家乡的想法回到村庄担任村级组织带头人。

但其他7位村级组织带头人,都还需要兼顾企业经营,需要兼顾企业经营和村干部工作。甚至于,其中一位能人村干部直白地说,他们回村担任村干部,几乎都是因为自己的生意都在当地,担任村干部反而有利于企业经营。比如,一位村干部做的是工程,当地乡镇的几乎所有工程都由其承包;有一位村干部经营广告公司,这些年政府有大量的宣传广告业务,他的生意也因担任了村干部有了更为稳定的客户。

由于长期在城市创业生活,这些富人村干部群体早已习惯了城市生活方式,甚至与村庄的社会联系并不算紧密。对于富人们而言,村庄只是个半熟人社会。他们只和少量的亲戚朋友有人情往来,平时的休闲生活也和村庄和村民无关,而是和地位相当的企业家朋友以及地方精英一起,消遣的地点也多半在城市。

更为关键的是,一旦担任了村干部,由于白天村务工作比较繁忙,企业的经营业务反而需要业余时间来处理。在这种情况下,富人村干部在城里安家生活,每天到村里“上下班”,过着两栖生活,也就不奇怪了。

二、普通村干部的两栖生活

事实上,即便不是富人群体,哪怕是普通村干部,也因近些年来城镇化的快速推进而过上了两栖生活。如果说富人村干部的两栖生活具有鲜明的“返乡”色彩的话;那么,普通村干部的两栖生活,则是“进城”造成的。

绝大多数普通村干部都是“中坚农民”。和富人村干部不同,他们还没有在城市扎根,还得依赖于村庄从事农业和副业生产,甚至还要在村庄完成养老等部分家庭再生产功能。并且,他们因为未曾离开村庄,在村庄内部有较为发达的社会关系网络,担任村干部做群众工作可谓得心应手。

然而,与富人因为在城市创业而在城市生活,较早地完成了城市化不同,因为大规模的城市化进程,“中坚农民”主动或被动地需要进城生活的。当前的农民家庭,具有鲜明的发展型家庭特征。家庭的主要功能并不仅仅是完成生儿育女、养老送终等简单家庭再生产,而是要通过代际合作奋力进城,让年轻人在城市安居,让孩子在城市接受较好的教育。

如此,普通村干部也需要适应城镇化进程,努力进城买房。在这个意义上,普通村干部的“两栖”生活,和其他农民的行动逻辑没有本质区别。

普通村干部的两栖生活,本质上是由农民家庭生计模式决定的。在一个典型的三代家庭中,农民家庭普遍形成了半耕半工生计模式。其中,中老年人在家务农,并通过务农承担赡养老人和抚养小孩的任务;而年轻人则通过外出务工积累家庭财富,从而为进城做好准备。

对于普通的农村家庭而言,家庭的财富积累并不足以在大城市扎根,只能落脚县城和中心城镇。因此,大多数农民家庭只是实现了半城市化,家庭的生产空间仍然在农村和较多就业机会的大中城市,县城和小城镇主要是方便小孩上学和新生代农民工返回农村。如此看来,过着两栖生活的普通村干部,也有两种类型:

一是中老年人。这一群体主要是将村干部视作一项“副业”,是半耕半工生计模式中的“务农”的表现。这一群体已经不是家庭经济收入主力,却是维持家庭再生产的不可或缺的力量。他们可能还有年迈的父母生活在农村,也有有效的孙辈需要在城镇接受教育。因此,他们有极高的意愿做好村干部这个工作。

村干部的待遇虽不算高,却足够维系家庭再生产;村干部的工作时而繁忙,时而轻松,看起来没有规律,但并不影响基本的家庭照料。更重要的是,中老年村干部哪怕过着两栖生活,也仅仅是工作空间和生活空间的短暂分离。他们没有太多的家庭负担,当然也就不用花更多的心思在村干部工作之外寻找市场机会。他们在村庄的社会关系还比较完整,也就可以简约高效的完成各项村务工作。

二是年轻人。近些年来,全国各地都在鼓励年轻人,尤其是返乡大学生担任村干部。客观上,绝大多数年轻人,尤其是返乡大学生之所以愿意担任村干部,并不在于村干部有足够的待遇保障,或者说有足够的职业前景。而在于,这些年轻村干部在村庄多多少少都有点家业,家庭经济条件并不差;并且,他们也都会经营一些适合年轻人创业的项目,比如家庭农场、电商等。

他们之所以担任村干部,除了有报效家乡的热情之外,更重要的是农村给少数返乡的年轻人存留了发展空间,而村干部显然具有更多的市场机会。甚至于,很多年轻人之所以担任村干部,本来就具有返乡创业青年的身份,受到了地方政策的扶持。根据笔者的调查,这些年轻村干部也几乎过着两栖生活。只不过,他们的父母一般也留守农村,可以照顾家庭。这样,年轻人有足够的精力来处理村务。

当前的中国农村,由于公共服务越来越向县城和乡镇集中,生活方式也逐渐转型,村庄的生产生活功能已经逐渐弱化,这导致村级治理的完整性也受到了影响。事实上,不仅村干部越来越具有两栖生活的特征,村民也具有鲜明的两栖特征。在这个意义上,村干部的两栖化是城镇化的必然结果。

三、村干部职业化与“两栖”生活的冲突

从全国范围看,村干部的“两栖”化是一个自然而然的现象,它本身并不必然弱化村级治理的效果。当前,一些两栖村干部在之所以会在“两栖”之间产生冲突,主要是村干部的角色定位已经发生了巨大改变。

村委会是一个自我管理、自我服务和自我教育的群众自治组织,这就决定了,村干部的身份首先是村民;村干部并不是一个职业,而是一个兼职岗位。事实上,在长期的村民自治实践中,各级党委政府也是按照群众性自治组织的定位来规定村干部的工作职责的。其中最鲜明的特征是:

(1)兼职化:村干部从群众中选举产生而来,村干部并不脱离生产,是不脱产的干部。因此,村干部的工作也相对自由,有村务时处理村务,没有村务时在家从事生产。并且,村干部也没有规定的上班时间和地点,群众可以随时随地找村干部。

(2)无固定薪金:村干部并不领取固定薪金,其待遇报酬源自于误工补贴。因此,村干部并无工资一说。哪怕是地方财政保障村级组织的运转,也不是以固定工资的形式发放的。并且,在相当一段时期和相当部分地区,村干部的报酬并不主要由地方财政负担,而是源自于村集体经济收益。因此,每个村的村干部待遇有明显差别。

(3)半正式行政:村干部的工作主要是处理村务,协助处理部分政务,主要是从事群众工作。因此,村干部履职并不讲究严格的程序规范,而是讲究实效。在大多数时候,村干部可以借助自己的威望和社会关系,用非正式的方法完成任务。

近年来,村委会的组织和工作形态出现了一个非常大的变化,其主要表现是村级治理越来越规范,行政事务越来越多,导致村干部越来越忙。

客观上,村干部的兼职化已经不现实。

一方面,近些年来的基层治理任务越来也越多,村干部也陷入到各种治理事务中不可自拔。比如,脱贫攻坚、人居环境整治、乡村振兴等,都需要花费大量的时间和精力去完成项目申报、落实,并花费大量时间做群众共组。

另一方面,和过去的半正式行政不同,当前的基层治理越来越强调规范化和制度化,村干部得花费大量的时间和精力去处理办公室业务,包括填表、留痕等。

因此,在大多数地区,村干部事实上已经从兼职的村干部变成了全职的村干部。甚至于,在一些治理任务比较重的村庄,不仅村干部变成全职化的人员了,还固定聘用了数量不等的“临时工”帮忙处理各种村务。

与此同时,随着村级治理规范化程度的提升,上级党委政府也加强了对村干部的管理。

一方面,各地都在统筹财政资金提高村干部待遇。村干部的补贴标准有了普遍提高,很多省份明确规定村主职干部享受乡镇副科级干部的同等待遇。

另一方面,各地都采取各项措施规范村干部行为。一是组织部门加强了村干部的组织生活、思想学习的管理。自从十八大以来,农村基层党组织的建设不断不断提升,村干部的身份意识和政治表现有了极大的提高。

二是基层党委政府通过完善考核制度,强化了村干部的绩效考核。不少地方通过规范的千分制、百分制等考核指标,对村级组织和村干部的履职情况进行考核,从而强化了村干部的管理。

三是随着基层纪检组织建设的推进,对村干部的作风和纪律监督也得以加强。不少地方出台规定,要求村干部实行坐班制,纪检机构下沉到村一级开展纪律监督。

在少数地方,村干部甚至已经公务员化。无论是待遇,还是社会保障,甚至于职业前景,都有较好的保障。在这些地方,村干部可以安心于村务。在极少数地方,基层党委政府还通过组织手段,在乡镇范围内实现了村(社区)干部的交流机制。并且,基层党委政府还建立了较为清晰的村干部队伍梯队,让村干部有更加稳定职业前景。

总体而言,在各项措施的综合作用下,村干部已经从过去的兼职化慢慢转化为全职化,有了较为规范的职务要求和严格的上下班时间。一旦如此,那些有自己产业,或仍然要依靠其他经营活动来维系家庭再生产的村干部,就必然会陷入困境。

客观上而言,除了极少数已经实现了公务员化的地区,大多数地区的村干部还得从事其他经营活动才能维系家庭再生产。在这个意义上,“两栖”生活的冲突,其实是村干部职业化与农民家庭生计之间错位的结果。

四、“两栖”村干部与村庄治理绩效

“两栖”村干部这个现象,不应该简单归咎于村干部的不负责任,而是乡村治理变迁的客观反映。本质上,它涉及到村级组织在乡村治理体系中的定位问题。

根据村组法的规定,村民委员会是群众性自治组织,开展自我管理、自我教育、自我服务活动,村干部由村民选举产生。因此,村干部的主要职责是管理村务,服务群众。如果按照这个定位,则村干部的履职情况会因村庄具体情况的不同而有所区别,并不存在统一要求。“两栖”村干部是好是坏,要依据村委会的不同形态而定。

部分村庄正在迅速空心化,不仅外出务工的村民多,且就地城镇化的村民也不少。这一类型的村庄,村民的生产生活已经转移到城镇,村务活动已经不在村庄开展,“两栖”村干部具有一定的合理性。

简单而言,村级组织的功能主要是维持基本的社会秩序,村干部一方面要服务好仍留守村庄的村民尤其是弱势农民,为他们承接好政府的各项公共服务,帮助其解决生产生活的不便。另一方面也要为村民的城镇化进程提供好服务,为他们的顺利进城提供各项服务,并为其照看好村庄的家园,解决其后顾之忧,保留其退路。

概言之,空心化的村庄,村级组织是维持型的,村干部的“两栖化”适应了村民“两栖化”的需求。

部分村庄则还比较完整,大多数村民都还在村庄范围内生产生活,村务需求比较多。与此同时,“能人”村干部则因为家庭条件比较好,率先进城了。如此,“两栖”村干部和村务需求之间是不匹配的。

过去一些年,在东部发达地区的部分村庄,一些富人为了获取政治身份,通过选举成为村干部。但因为这些富人的主要工作仍是在经营企业,甚至于当选村干部就是为了更好地服务于企业经营活动。所以,富人村干部普遍没有不在村,也无法正常履职。久而久之,村庄事务往往由其他村委会成员,或由村委会雇佣的办事人员处理。

在有活力的村庄,“两栖”村干部造成了村庄权力和治理行为的分化。由于村干部几乎都不在村,也不具体处理村务,造成了村庄治理的“去政治化”现象。村民在选举出村干部后,无法真正实现自己的意志;而村干部在获取村庄权力之后,也放任自流。

其结果是,村庄治理绩效并不好,村民的诉求无法得到有效回应。在有较大治理需求的村庄中,“两栖”村干部已经不适应村庄治理的实际,需要作出根本改变。

还有部分村庄,因为历史文化、区域优势等原因,正处于快速发展过程中。这些村庄,政府往往投入大量的资源开展基础设施建设,并通过政策扶持发展产业。因此,基层党委政府为了更好地帮助村庄发展,往往也倾向于让能人担任村干部。因此,很多发展型村庄的带头人,都是基层党委政府从在城市发展良好的“乡贤”中动员回来的。

这些乡贤在担任村干部后也会居住在城市,成为“两栖”村干部绝大多数“乡贤”回村都是抱着“奉献”和造福乡亲的心理回乡的,他们和基层党委政府也有非正式约定,即回村担任一两届村级组织带头人,就要卸任。因此,他们一旦回归村庄担任村级组织带头人,都会全身心投入到村务工作中去,但也普遍会面临水土不服的问题。

由于长期经营企业,且长期在城市生活。这些乡贤已经习惯了用管理企业的思维或城市生活的逻辑来治理村庄。其结果的是,他们一方面很有威望,大多数村民也比较认可;但另一方面,因为和村庄社会较为疏离,且较少做群众工作,部分群众并不认可其治理行为。

一旦碰到“钉子户”的反抗,部分有乡贤身份的村干部会感到委屈,觉得自己的奉献得不到群众认可。如果问题得不到有效解决,甚至基层党委政府也不支持工作,则这些村干部很可能半途而废,退回到自己在城市里的事业,反而荒废了村务。

这样看来,“两栖”村干部是否合适,取决于村庄的发展阶段以及村务活动的要求。如果村干部的“两栖”状态和村庄治理需求相匹配,则村庄治理绩效并不会因此下降;但如果不匹配,则可能严重影响村庄治理绩效。

五、“两栖”村干部的出路

“两栖”村干部是伴随城镇化进程而产生的,也必然会随着城镇化的发展而发生改变。当前,我国的城镇化率已经超过60%,大多数人口已经生活在城市。并且,我国的城镇化率还在迅速增长过程中,还有相当一段时期的高速城镇化过程。在这个意义上,“两栖”村干部还会维持一段时间。那么,“两栖”村干部的出路何在?

笔者认为,应该根据具体情况,给“两栖”村干部不同的出路:

一是职业化。有些村庄虽然名义上还是村庄,但事实上已经社区化了。这些村庄处于城郊或城中村,承载了许多城市功能,并且,还很可能吸纳了数量不少的流动人口。并且,村庄所在的大部分区域也成为了城市的一部分,城乡融合的条件已经具备。在这些村庄,村干部的主要职责就不仅仅是为村民服务,还要服务外流流动人口,服务于城市发展。村庄的属地党委政府也有较强的经济实力,能够提前实现公共服务的均等化。

在这些村庄,村干部完全可以参照社区专职干部的管理,实行职业化。大体而言,村干部需要有入职条件,纳入规范化管理,对职务行为有明确规定,提供稳定的薪资待遇。甚至于,还可以开通一定的渠道,让在社区做得比较好的村干部,能够通过考试、提拔等途径,成为公务员。

二是兼职化。绝大多数地区的村干部还是要保持兼职化的特征。也就是说,要承认村干部“两栖”化的合理性。对于大多数村庄而言,解决村干部“两栖”化的弊端,出路不在于村干部全职化,而在于建立适合当地实际的村干部工作机制。

首当其冲的是要给村干部减负。对于大多数地区而言,村干部的待遇还比较低,他们还得从事生产经营活动,基层党委政府要尽量减少村干部承担过多的政务。此外,还可以建立适应当地实际的村委会工作制度,比如,村委会可以通过轮班制来保证各类村民的需求,既防止全职化带来过度的基层负担,又防止两栖化的情况下村民办事不方便。

三是志愿者化。在有条件的地方,可以倡导一部分村干部实行志愿者化。比如,鼓励有能力也有意愿的能人、退休干部、退休老师等回村担任村干部。在有些地区,组织部门储备了不少乡村振兴人才,这些人往往曾经担任过公职,有较好的退休保障,也有较强的大局意识,完全有条件回到家乡无偿奉献。

总而言之,村干部两栖化是城镇化快速推进过程中的阶段性现象。一旦城镇化已经完成,或城乡之间实现了融合发展,则“两栖”村干部的现象会变得越来越少。当前,不宜对“两栖”村干部简单定性,也无必要在短时间内解决这一问题,而是要因地制宜,结合村庄变迁建立合适的村干部管理制度。

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