基层创新是形式主义重灾区

文/吕德文

近些年来,笔者几乎没到一个地方调研,都会听说这个地方在搞这个创新,那个创新。有些创新,是上级布置的,这些地方有“试点”任务。有些创新,则是基层自己主动搞的“特色工作”,好向上级展示基层在积极进取搞好工作。

基层治理实践中,由于每个地方,每个时期都实际情况都不一样,而制度和政策又讲究稳定性和统一性。这便意味着,基层在执行政策的过程中,总有一些体制和机制问题。有经验的基层领导,总会在实际工作中想方设法找到一个切合当地实际的办法,又快又好地执行政策。如果这些工作方法被经验反复证明有效,基层就会在具体工作中坚持下来。如果证明无效,后任者自然就会换一种工作方法。

概言之, 基层本来就是治理创新的天然试验场。基层治理有创新的要求,基层干部也有创新的动力和经验。相较于这些创新经验是否可以解决实际问题,人们未必在意将这些创新成果的制度化。

具体说来,过去,大多数地方的“土政策”“土办法”,并不足为外人道。上级需要的是结果,而不是过程,基层也就没有动力去宣传这些经验做法。因此,过去的基层治理创新,很多都是上级领导在调查研究过程中,意外发现,进而指示有关部门总结出来的。

事实上,长期以来,上级领导和政策制定的部门很重视基层治理创新,乃至于,驻点、试点,以及频繁的调查研究,已经成为了一个合格的领导的必修课。由于上级亲力亲为走群众路线,了解基层实际,基层也就没有必要自己花心思“包装”呈现自己的做法,他们只要认认真真把事情做好,如实反映基层实际即可。

这些年来,基层治理创新已经成了一股风潮。几乎每个地方,不管实际工作中有没有必要,但形式上总归还是要有一两个制度创新的。究其原因,一是有那么一两个亮点工作,在年终考核时还是用得上的,算是加分项。二是,基层如果能够迎合上级某个强势部门或主要领导的需要,在其关注的制度领域有点动作,就能够成功吸引上级的注意力。

领导的注意力,其实是一个稀缺资源。一旦有了创新试点,上级领导可能就会多来几次调研、视察,为当地工作“站台”,这些都可以转化为丰厚的项目和政治资源。总归而言,当前的基层治理创新,可以通过特色工作的考核体系,领导重视等方式,成功地转化为基层的工作成绩。如果稍加总结宣传,基层治理创新甚至还可以转化为突出的政绩。

这么说来,和辛辛苦苦干工作相比,搞政策创新确实是低投入、高回报的事。乃至于, 基层治理创新的从酝酿到实施,再到总结宣传,几乎成了一个完整的“产业链”。

大多数的基层主要领导,最为重视的都是上级的每年发布的考评指标。这些指标里面,基本上都会为“特色工作”单独设置一定的分数。由于每个地方的工作基础差不多是恒定的,上级制定的考评指标也差不多是以平均水平作为标准的,因此,每个地方的常规工作所拿到的分其实是相对稳定的。比方说,随便到一个地方调研,哪些地方的工作比较好,哪些地方的工作比较落后,人们其实是有共识的。

但是,“特色工作”却有较强的主观性和不可预期性,指不定,哪个地方搞了一个什么特色工作,受到了较高层级的部门和领导的重视,甚至获得了推广,那就会大大加分。哪怕是为了平衡,基层领导基本上都会重视自己管辖范围内有没有可以总结的“经验”。 客观上,基层只要在做事,基层领导只要做个有心人,肯定是可以找到可以总结的经验做法的。于是乎,总结本地各项工作的经验做法,就成了基层的重要工作。

现如今,基层对人才可为求贤若渴。但凡有新进的公务员,基层的领导都是比较重视的。如果说,这个公务员综合素质比较高,比如,当过学生干部,文字水平比较高,必定会受到重用。基层的主要领导一般都会将之放在工作任务比较重(文字材料比较多)的岗位,主要领导甚至会亲自带,让其更好地学习基层工作经验,更为准确地领会领导的需要,在较短的时间内成为“笔杆子”。

事实上,成为单位的“笔杆子”,是基层公务员晋升的最为稳妥的优势。某个基层单位如果出了一个会写的年轻干部,大概率会在短期内被一些关键的上级部门调任,也大概率会受到基层领导的重视 。“干活的,不如写材料的”,这虽然未必是基层干部的真实写照,却也呈现了基层的某个侧面。

在一些地区,由于基层治理创新的竞争特别激烈,仅仅依靠自己的“笔杆子”已经难以适应形势的需要。于是乎,一些服务于基层治理创新的做法也就多了起来。

在最低层次上,基层得找一些稍微专业机构把“笔杆子”总结出来的经验材料“可视化”,使之美观、易读,有场面感。 现如今,基层的打印店、广告设计公司等,都在承接一些展板设计等业务。小到每个村、社区的“制度上墙”、工作简介的展板设计,大到整个村、社区的的“氛围营造”,都离不开这些业务支持。

在高一点的层次上,一些基层政府通过政府购买服务的方式,请学者、社会组织、咨询公司等第三方机构,对该地的政策创新进行“研究”、总结。无一例外,研究结果都是吹捧这些创新具有重大意义,值得推广之类的。 请的专家团队越是权威,搞的明目越是花哨,创新也就越大。

一些第三方机构,其行动确实是在配合当地的基层治理,无论结果如何,总归是在试验。但不少第三方机构,其实就是照着上级给定的政策要求,依葫芦画瓢,总结出一套所谓的经验出来。比如,几乎每一个社工组织承接的项目,都是“三社联动”的经验。全国各地的社工机构,不知总结了多少养狗纠纷等社区治理的经验,但这种问题就是无解。

笔者在一次调研中,甚至还碰到了专门从事党建创新业务的咨询公司—— 一些地方的组织部门搞党建,竟然也从市场上请第三方机构来代办,真是有点讽刺了。

在最高层次上, 一些基层政府摆出只要结果,其他一概不管的姿态,请第三方机构来搞创新。有些第三方机构,竟然也可以提供从试点到经验总结,再到宣传,获得上级肯定的“一条龙”服务。

比如,一些根植于地方的传媒机构,往往都在进行市场化转型,为基层政府提供文化传播和咨询的服务。这些传媒机构,和各级政府都比较熟悉,也了解上级的政策需求,且自己有宣传平台,基层也就乐于找他们。当然,这类公司提供的“一条龙”服务,价格实在是不菲。基层如果不是有迫切的需要,需要在短期内见效,怕是不会去寻求这种服务。

“为创新而创新”,在一定程度上已经成为了基层的普遍问题。解决这个问题,首先要让“创新”回归原来的位置。概言之,基层是政策执行者,不该承担治理创新的任务。其职能是执行政策的,执行不了,要克服困难;如果克服不了困难,那就要向上级如实反映现实。治理创新的职能,应该上上级部门,尤其是政策研究部门。他们负责政策的制定,当然也要负责政策的调整,通过创新,使政策更加完善,适合实际。

其次,要在基层考评体系中剔除“特色工作”这一项。客观而言,基层治理领域是一个相对透明,信息对称的领域。上级部门和主要领导,是比较熟悉各地的政策执行情况的。并且,每一个地方的考评体系里,本来就留有主观项,主要领导可以根据自己掌握的情况,对基层的工作表现打分。

谁做了事,谁没做事;哪个地方积极担当作为,哪个地方不作为;哪个干部头脑灵活,工作有开拓性,哪个干部工作能力欠缺,不仅主要领导清楚,其他干部也大体有认知,完全没有必要用“特色工作”来衡量基层的工作成绩。

在更大程度上,基层工作本来就是比较常规型的工作,并不需要有太多的“创新”。事实上,为了“创新”而折腾干部,折腾群众的事,并不少见。很可能, “创新”在解决一些问题的同时,也在制造更多的问题。

再次,还要进一步改变上级的工作作风。基层治理创新领域之所以成为了形式主义重灾区,主要还是上级工作作风漂浮。现如今,看点、看项目、看展板、开座谈会的走马观花式的调研,已经成为上级领导调研的固定程式。领导调研,严重依赖于基层提供的材料;材料和实景的呈现是否有吸引力,影响了调研效果。

很多调研,现场只是走过场,关键在于事后基层提供材料,工作人员的总结。于是乎, 领导本身也成为了基层治理创新体系中的一个“道具”——领导只要现身了,讲了话,这个创新就算是得到了肯定。至于说创新的实际效果如何,对基层而言,实际意义已经不大了。

说到底,基层治理其实没有多大的创新空间。基层工作的主业是做好群众工作,把政策落实好,没有必要搞那么多的花里胡哨的形式主义工作。因此, 基层还是少点创新,少折腾为好。

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