一、背景与意义——川山坪镇宅基地制度改革的现实驱动

农村宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期使用”。随着我国社会经济的快速发展和乡村振兴战略的深入实施，农村宅基地制度面临着新的形势和任务，需要进行改革和创新，以适应农民群众多样化的住房需求，促进农村土地资源的节约集约利用，提高农村人居环境质量，增强农村发展活力。

近年来，党中央、国务院高度重视农村宅基地制度改革和管理工作，出台了一系列政策措施，推动了农村宅基地制度改革试点工作的有序开展。自2017年以来，农村宅基地以产权为核心，从“两权分离”逐渐演变成“三权分置”。2021年2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，文件指出，要把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，深入推进农村改革，加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。

2020年9月，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，新一轮农村宅基地制度改革试点在104个县（市、区）和3个地级市启动。2021年，汨罗作为全国宅基地制度改革试点县，为健全农村村民住房保障机制，完善宅基地管理制度，强化村民自治，提升农村宅基地管理水平，切实保护耕地，改善农村人居环境，实现土地节约集约利用。根据上级文件精神，下发了汨罗市农村宅基地有偿使用、退出和流转指导意见，意见提出为进一步强化土地公有制性质，体现宅基地的公平使用，逐步解决因历史原因形成的宅基地超标准占用、闲置浪费等问题实行由农村集体经济组织主导下的宅基地有偿使用，促使宅基地有序退出。

2022年，本人作为汨罗市川山坪镇宅改办主任，经过一年的工作与走访，了解农村宅基地的有偿使用存在的诸多问题与其在乡村振兴上具有的的借鉴意义。为了更好地总结经验教训，向社会各界展示汨罗在深化农村宅基地制度改革方面所取得的成果和进步 ，本人拟对川山坪镇的宅改情况进行系统梳理和分析，并撰写本报告。

二、措施与成效——川山坪镇宅基地制度改革的实践过程

为了推进农村宅基地制度改革试点工作，川山坪镇按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出、超占有偿退出、充分盘活利用”的总体要求，结合本镇实际情况，采取了一系列有效的措施，取得了比较不错的成效。主要体现在以下几个方面：

（一）加强组织领导和制度建设

成立了以镇党委书记为组长，镇政府主要负责人为副组长，镇宅改办主任为办公室主任的农村宅基地制度改革试点工作领导小组，负责全镇试点工作的统筹协调、指导督促、考核评估等。各村也相应成立了以村党支部书记为组长，村委会主任为副组长，村宅改办主任为办公室主任的农村宅基地制度改革试点工作领导小组，负责本村试点工作的落实执行。

制定了《川山坪镇农村宅基地制度改革试点实施方案》《川山坪镇农村宅基地有偿使用、退出和流转指导意见》《川山坪镇农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用管理办法》等一系列配套政策文件，明确了试点目标、任务、内容、方式、程序等，为试点工作提供了制度保障。

（二）开展全面摸排和规划设计

按照“全覆盖、不漏户”的原则，开展了全镇范围内的农村宅基地摸排登记工作，采用“三查”（查档案、查实物、查台账）和“三对”（对照土地利用总体规划图、对照土地利用现状图、对照土地利用变更图）的方法，对全镇所有农户的宅基地数量、面积、位置、使用情况等进行了详细核实，并建立了电子台账和数据库。通过摸排登记工作，全面掌握了全镇农村宅基地的基本情况和存在问题。

（三）实施有偿使用和退出机制

出具《川山坪镇农村宅基地有偿使用、退出和流转指导意见》，建立了以市场化方式确定价格和补偿标准的有偿使用和退出机制。

（四）推动盘活利用模式创新

制定《川山坪镇农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用管理办法》，鼓励各类主体参与农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，探索多种形式和路径，发挥闲置资源的潜力和价值。

2022年，川山坪镇共完成全镇14835户宅基地的摸排工作，发现宅基地超标准占用1538户，应收存量宅基地有偿使用费394448元，收取存量宅基地有偿使用费419180元，达成率106%，完成宅基地有偿退出1户。川山坪镇桥坪村盘活万家湾组闲置宅基地资源用于建设峪涧·麋峰项目发展民宿和文旅，川山村流转石牛冲的300余亩土地用于玉池山居项目建设，大山村达摩岭村突破山区限制，通过“双引双带”成功引进达摩秘境民宿项目。

三、问题与挑战——川山坪镇宅基地制度改革的困境分析

在一整年的工作中，我通过走访的形式调研了上百户民众，其中进行过深入交流的也有几十户。通过这些走访，我发现川山坪镇深化农村宅基地制度改革试点工作虽然取得了一定的成效和经验，但也面临着不少问题与挑战，主要分为外部因素和内部因素两方面。

（一）外部因素

农民对宅基地的观念难以转变。农民对宅基地有着深厚的情感和传统观念，认为宅基地是祖辈留下的基业，是农民身份和生活保障的象征，不愿意放弃或转让。尤其是一些老年人，对宅基地有着强烈的依赖和留恋，即使后辈长期在外务工或居住，也不愿意退出或流转宅基地去城市中生活。同时，一些农民对改革政策缺乏充分了解或信任，担心退出或流转宅基地后会失去回乡的退路，或者遭受利益损失和权利剥夺。

村内贫富差距导致利益分化。由于经济社会发展不平衡，村内存在不同收入水平和消费水平的农户，他们对宅基地的需求和态度也不尽相同。一些经济条件较好的农户，倾向于扩大或改善自己的住房条件，愿意支付有偿使用费或超占补偿费，例如在本镇白马城村和川西村，有几个在外事业有成的村民直接支付了几十年的宅基地有偿使用费。而一些经济条件较差的农户，无力支付有偿使用费或超占补偿费，也不愿意退出或流转自己的宅基地，有些人甚至质疑政府和村集体的公信力和公平性，并鼓动其他群众跟政策“对着干”。

市场力量和机制不完善。农村宅基地的流通需要一个稳定、透明、规范的市场平台和机制，但目前市面上还没有形成这样一个平台和机制。一方面，农村宅基地供需信息不对称，缺乏有效的信息发布和查询渠道，导致交易成本高、效率低。另一方面，农村宅基地评估定价标准不统一，缺乏权威的第三方评估机构和方法，导致交易价格波动大、风险高。还有一方面，农村宅基地监管服务能力不强，缺乏有效的合同文本、备案登记、纠纷解决等制度和措施，也难以解决宅基地流转之后产生的诸多问题，导致中村民对政策不信任，不认可，产生畏难情绪。

（二）内部因素：

工作重大、人力资源紧张。深化农村宅基地制度改革试点工作涉及多个领域和环节，需要大量的人力投入。但是镇村两级在平时就面临着工作多、繁重、任务大等问题，在进行宅基地制度改革试点工作时更是工作量极大、人手严重不足。尤其是村干部，在承担了各项日常工作之外，还要负责宅基地摸排登记、审核评估、公示签约、监督检查等工作，并要与广大农民进行沟通协商、宣传教育、解释说明等。曾经就不止有一个村干部向我反应宅基地有偿收费“干不了，劝不动”、“像是在别人家里要饭”、“刚进门别人就急着赶我出去”。而村干部的待遇水平低、工作条件差，很容易导致他们消极怠工甚至放弃工作。

经费不足、配套设施不够。深化农村宅基地制度改革试点工作需要大量的资金投入和技术支持。但是镇村两级在经济上相对落后，在财政收入方面相对困难，在进行宅基地制度改革试点工作时经常面临着资金不足、设备不足、技术不足等问题。虽然上级曾经下发过专业的RTK测绘装置，也进行了技术培训，但是因为乡镇信号基站缺失，高素质人员不足，导致装置只能在信号较好且本人在场的情况下才能使用，无法完成全镇一万多户的测量。之后在编制宅基地规划设计方案时也缺乏必要的数据支撑和技术指导，在建立流转交易平台时缺乏必要的信息资源和网络设施，在实施整治复垦工作时缺乏必要的资金支持和政策激励，导致工作一直进度缓慢，也难以建立良好的长效机制。

权力缺失、统筹能力不足。深化农村宅基地制度改革试点工作需要强有力的组织领导和协调推进。但是镇村两级在权力上相对受限，难以放开“手脚”办事。例如，在实施有偿使用和退出机制时缺乏强制手段收取费用或补偿费，在推动盘活利用模式创新时缺乏有效手段吸引项目或投资，在建立规范化流转交易平台时缺乏有效手段监管服务或解决纠纷，在与上级政府或其他部门沟通协调时缺乏有效手段争取支持或配合等。

四、对策与建议——川山坪镇宅基地制度改革的路径选择

川山坪镇深化农村宅基地制度改革试点工作，面对外部和内部的多重问题与挑战，需要从顶层设计和基层实践两个层面，采取有针对性、可操作性和创新性的路径与措施，推动改革的平稳有序进行，实现宅基地的节约集约利用，提高农民的生活质量和幸福感，促进乡村振兴和农业农村现代化。具体建议如下：

（一）顶层设计方面：

完善宅基地制度改革的法律法规和政策指导。镇政府需要根据国家关于农村宅基地制度改革试点工作的意见，结合本镇的实际情况，制定更加具体的改革方案和实施细则，明确改革目标、原则、范围、步骤、方式、标准等内容，确保改革的合法性、合理性和有效性。同时，加强与自然资源、住房城乡建设等部门的沟通协调，落实宅基地用地指标，建立国土空间规划、村庄规划、宅基地确权登记颁证、农房建设等资源信息共享机制。

加大宅基地制度改革的财政资金和技术支持。上级部门应该根据宅基地现状和改革需求，合理安排财政预算，增加对宅基地摸排登记、审核评估、公示签约、监督检查等工作的资金投入，提高工作效率和质量。同时，加强对宅基地规划设计、流转交易、整治复垦等工作的技术指导和培训，引入专业机构和人员，提升工作水平和能力。

建立宅基地制度改革的监督评估和考核奖惩机制。根据改革目标和任务，制定科学合理的监督评估和考核奖惩指标体系，定期对各村的改革进展和成效进行监督检查和评估考核，及时发现问题并督促整改。同时，对改革工作中表现突出或存在不足的村或个人进行奖励或惩罚，激发各方面的积极性和主动性。

（二）基层实践方面：

继续做好宅基地摸排登记和审核评估工作。按照国家关于开展农村宅基地摸排登记工作的要求，组织专业人员再次对各村宅基地数量、面积、位置、使用情况等进行全面摸排登记，并利用信息化手段建立宅基地管理档案库。同时，根据当地的用地标准和规划要求，对各村的宅基地进行审核评估，确定哪些宅基地可以保留使用、哪些宅基地需要退出或流转。

着手推进宅基地有序流转和退出机制。根据各村的实际情况，探索不同区域不同条件下农民住房“户有所居”“一户一宅”、多种宅基地有偿或自愿退出的典型模式。同时，在尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，引导和规范闲置或超占宅基地使用权在本集体内部或跨集体之间进行有偿或无偿流转。政府要起到规范化流转交易平台作用，对宅基地流转的全过程进行监管，并将宅基地的流转做到公开化、透明化、市场化。

积极加强宅基地的整治和利用工作。政府和村委会要对退出或流转后空置或闲置的宅基地进行整治，并按照规划要求进行合理利用。同时，在尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，鼓励对闲置或超占农房进行拆除重建或修缮利用，并按照政策规定给予补偿或激励。

五、结论与启示——川山坪镇宅基地制度改革的经验借鉴

去年汨罗市的农村宅基地制度改革试点工作，是依据新时代中共中央对宅基地提出的“三权分置”的要求，对农村旧思想、旧制度的一次挑战，虽然遇到了许多问题和困境，但仍取得了十分的成绩，给之后全面铺开宅基地制度改革工作提供了宝贵的样本数据。为抛砖引玉，提供些许参考，本报告基于川山坪镇的现实情况就宅基地制度改革工作提出以下几点建议：

坚持以人民为中心的发展思想，尊重农民意愿和保障农民权益。农村宅基地制度改革是一项涉及广大农民群众切身利益的重大改革，必须以人民为中心，以满足农民多样化住房需求为目标，以提高农民生活质量和幸福感为标准。在改革过程中，要充分尊重农民对宅基地的情感和观念，充分听取农民对改革政策的意见和建议，充分保障农民在宅基地使用、退出、流转等方面的自主选择权和知情权。同时，在确定宅基地有偿使用费或超占补偿费、退出或流转补偿或激励等方面时，要兼顾公平性和可接受性，避免因为标准过高或过低而引起农民不满或反抗。

坚持问题导向和目标导向，科学合理地制定改革方案和实施细则。农村宅基地制度改革是一项复杂而艰巨的系统工程，需要根据不同区域不同条件下的实际问题和目标来制定具体可行的改革方案和实施细则。在改革过程中，要充分调查研究各村的宅基地现状和存在问题，并根据国家关于宅基地制度改革试点工作的总体要求和目标，结合本地实际情况，制定科学合理的改革方案和实施细则。同时，在确定宅基地规划设计、有偿使用和退出机制、盘活利用模式创新等方面时，要兼顾节约集约利用土地资源、提高农村人居环境质量、增强乡村发展活力。

坚持顶层设计和基层实践相结合，形成上下联动多方参与的工作格局。农村宅基地制度改革是一项涉及多个部门多个领域多个环节的综合性改革，需要形成上下联动、多方参与的工作格局。在改革过程中，要加强顶层设计和制度建设，在法律法规和政策指导方面提供明确统一的规范，在财政资金和技术支持方面提供充足稳定的保障，在监督评估和考核奖惩方面提供有效有力的激励。同时，在加强顶层设计之外还要注重基层实践，在摸排登记、审核评估、公示签约、监督检查等方面提供专业细致的服务，在沟通协商、宣传教育、解释说明等方面提供耐心周到的引导，在流转交易、整治复垦、盘活利用等方面提供创新灵活的方式。