城市边缘地带的可治理化——基于一个马路市场的实证调查

吕德文，武汉大学社会学院研究员，博士生导师。

边缘地带是最具活力也最具风险的领域，考验着现代城市治理。马路市场是一个广受承认的“违规”空间，市政部门通过两个途径实现了对该边缘地带的可治理化：一是通过空间治理术规训街头空间；二是通过社会控制辩证法规训边缘人群。据此，城市边缘地带的空间属性发生了转化，它不再是单纯的蜕化区或抵抗空间，而是具有了共享空间的属性，具备吸纳城市问题、庇护边缘人群的功能。

在城市地区，随处可见小贩、乞丐、杂耍者等营生群体，也普遍存在着坑、蒙、拐、骗等现象。这个在传统社会中被称作“江湖”的地方，是国家与社会的边缘地带，非正规经济大量存在，社会力量较为活跃，非正式行政力量主导其中。这是个最具活力也最具风险的领域，一直考验着现代城市的治理。20世纪末，在“城市增长机器”理念下，一种试图通过塑造良好的城市形象促进资本积累的“复仇主义”在全球兴起，边缘群体和非正规经济受到驱赶，并引起了一系列城市暴力问题。及至今日，城市边缘地带的治理问题仍然不同程度地困扰着各大城市，尤其是在一些第三世界国家，边缘地带的治理甚至引发了政治动荡，如2010年发生在非洲突尼斯市的小贩自焚事件，拉开了“阿拉伯之春”的序幕。就中国的城市治理经验而言，进入21世纪以后，城市在社会治安、城市管理、征地拆迁等领域不断上演暴力事件。“危险的街头”之所以难以避免，其中症结既可能与宏观上的全球城市“复仇主义”思潮有一定联系，更与微观治理实践中城市边缘地带所特有的空间政治意涵相关。本文将探讨微观权力实践是如何实现边缘地带的可治理化的。

研究使用的经验材料源自笔者所主持的调研团队对W市L路马路市场的实证调查。笔者于2015年7-8月以协管员的身份在L路城管中队进行参与式调研，期间访谈了包括中队长、副中队长在内的全部9名城管队员，并随机访谈了10名协管员；调研团队的其他4名成员则对摊贩进行了实地调查，包括通过“练摊”进行参与式调查，深度访谈了10名摊贩，并统计了L路摊群的关键信息。此后，笔者对L路马路市场进行了长达两年的跟踪调查，全方位了解了L路马路市场的历史与现状，包括摊贩的社会关系网络、团伙的组织结构和活动情形，以及社区居委会的角色。另外，除了继续对L路城管中队进行动态观察外，笔者还对相关的市政部门如派出所、街道办等进行了补充调查。

一、如何认识城市边缘地带？

在城市治理的研究议题中，边缘地带治理并非一个新话题。早期芝加哥学派的城市研究，将边缘地带视作城市有机体的一个有机组成部分。其基本理论假设前提是，土地表层的统一、进入单一中心城市的权力相同、对空间的竞争自由，城市趋向发展为一系列的同心地带。如同该学派自称的人文生态学方法，城市化进程包含诸多生态隐喻，如侵占、接替、隔离等。那些蜕化区上的城市问题，是城市生活的典型产物，且它们可以通过城市有机体的自我调整加以应对。因之，“在城市环境中，每一种谋生手段，甚至包括乞丐的行乞，都带有职业的性质，秩序的性质”。只不过，20世纪60年代后期席卷全球的都市危机，使有机体论的局限性暴露无遗，它既忽视了阶级结构，也忽视了资本主义的特殊性。在空间政治理论看来，这次都市危机是一个更具普遍性的空间危机。因为，城市空间不仅仅是资本主义的生产场所，它本身就是资本主义生产关系的产物。资本主义生存以争夺城市化空间为核心，“既得利益者谋求长治久安，弱势群体则谋求更大的控制权，通过空间的社会化生产满足自身根本需求”，城市问题的本质是城市权和空间正义问题。

基于以上认知，边缘被认为是远离社会生活中心的区域，包括各种缝隙、角落等微不足道的空间形式。它不仅在现实空间中有着特定的位置，而且总是对应着特定的社会阶层，契合着一定的社会结构和社会运作机制。就中国经验而言，边缘地带的治理问题研究一开始是从城市地理视角切入的。这些研究主要讨论了城市边缘区的特点、空间结构、空间过程和演变机制以及城乡接合部的规划与管理问题。值得注意的是，早期研究一开始就注意到，城市边缘区不仅是土地利用的转换区，还是人口和社会特征发生变化的地带。进入21世纪以后，随着城市化进程的急剧加速，以“城中村”为表述对象的研究逐渐增加。一方面，学者们借助“城中村”现象对“村落终结”的产权进行重新界定，并考察社会关系网重构的实质以及农民城市化的组织方式和生活方式转型；另一方面，研究者从社会功能的角度，将“城中村”定性为非正式移民聚居区。如此，社会学进路逐渐主导了边缘地带的治理研究。可见，在有关中国城市边缘区的经验叙事中，宏观的空间过程和微观的社会过程被隔离开来。

然而，从空间理论视角看，这两个过程是合二为一的。对于列斐伏尔和福柯等学者而言，空间在社会和政治的每一个级别和环境中，从人体的亲密接触、环境的小策略，到掌控全球地理政治、资本主义危机的一再出现，空间始终有很强的塑造力。在这个意义上，空间的政治概念不仅包括国家、城市、村落等宏观地理空间，还应该包括家庭、学校、街道等日常生活的微观空间。就城市边缘地带的产生而言，它是治理者和被治理者相互塑造产生的“灰色空间”，也是涵盖了物质、社会及价值规范等的多重空间，夹杂着多元资源，为各种行为主体建构了“违规”的空间。

很显然，城市边缘地带是空间实践的产物，从微观权力实践的研究路径来探讨边缘地带的治理问题，也就变得顺其自然。一方面，权力被视作可以分配、排列、同化、整理和混合一系列力量关系的机制，那些秉持理性化精神的科层机构可以通过微小的技术重新组织，使得人们在日常生活中就可以确定特定的权力关系。另一方面，权力实践的“微小”的技术程序生产了“规训”区域，并使之到处扩张。与日常生活“细节”相联系的大量“战术”改变着这些技术程序的功能，它们在玩弄规训的机制，形成了组织社会政治秩序的无声过程的对立面。边缘地带治理遵循社会体系的控制辩证法，即基于支配位置的个人或群体所运用的全部控制策略，均在居于从属地位的个人或群体那里唤起了反对的策略。只不过，支配和反抗的力量并不对等，“弱者”只能在“强者”建立的秩序中寻求生存空间。在这个意义上，边缘地带是“中心-边缘”的空间实践过程的结果，而其可治理化过程亦是空间实践的产物。本文将在空间理论视角下，探讨边缘地带可治理化的微观机制。

二、作为边缘地带的马路市场 

L马路市场地处W市城乡接合部，以违规菜场为核心，沿街聚集了将近两百个摊贩。它是一个“全天候”马路市场，早市以经营早点摊和卖菜的摊贩为主，夜市以经营小吃、水果及杂货的摊贩为主，白天有零星的从事多种经营的流动摊贩。摊贩是一个典型的非正规经济，其经营规模较小、流动性较强，在公共空间从事经营活动。作为一类非正规部门，“路边摊”具有以下特征：易于进入；依赖本土(或固有)资源；家庭所有的小产业；小规模经营；劳动密集和逐步适应的工艺；正式学校系统之外习得的技能；未受管理和竞争性的市场。据此，可以从经营行为和小贩特征来对L路马路市场的摊贩类型进行分类。前者主要涉及经营活动的空间、时间分布和经营项目的类型，后者主要指小贩的身份特征及其社会网络。据此，笔者建构了一个摊贩类型谱系图(参见图1)。

在这个谱系图中，纵轴区分了摊贩从非正式经营到合法化经营之间的连续谱，这一连续谱的分界线主要取决于法律及其管理权限，以及有无“第三方”介入及“第三方”的管理成效。横轴则区分了经营活动的形式，它主要取决于两个关键变量，一是摊贩是全职还是兼职的，二是其经营时间是在白天还是晚上。

路边摊类型主要有两大类。

（一）正规经济。

如果经营行为符合相关法规要求，并被市政当局正式纳入管理范畴，则是合法的摊贩，属于正规部门。从国家干预与经济活动的关系看，一些摊贩经营行为已经被纳入了正规部门之中，如其经营物品的生产过程已经被完全纳入相关部门的监管，“路边摊”只不过是零售方式的一种而已。就W市的情况而言，蔬菜直通车、放心早餐和经过批准的夜市，都可算是合法的占道经营行为。

（二）非正规经济。

非正规经济的核心特征是，其活动不受社会制度的管制，包括税收、食品安全管制等。因为不同历史时期政府管制政策的叠加以及多个管制主体的介入，使得在法律上所界定的非法摊贩也有正式和非正式之分。非正式的违法占道经营摊贩基本上不受任何社会制度约束。通常情况下，他们自己也非常清楚其行为是违法的。为实现个人利益最大化，他们倾向于占据最为有利的地形，利用最为有利的时间占道经营，却全然不顾公共秩序。而正式的违法占道经营摊贩虽然违反了城市管理法规，但依据某些市政政策，多少有点“情有可原”。这些“路边摊”一般都有社区、物业公司等“第三方”介入管理，后者对经营时间、地点和项目都有较为明确的限定。

就L路的摊贩类型谱系而言，合法与非法、正式与非正式的界限并不总是一成不变。这些界限看似取决于法律及其管理权限，但由于市政管理存在诸多职权交叉地带，相关政策往往存在冲突。新中国成立后，摊贩曾在相当长的时间内不为市政当局所承认，并被赋予负面的政治色彩。但在改革开放初期，它又因其搞活市场的表现为市政当局所承认，在国企改革攻坚期，它还是下岗工人自主就业的主要渠道，受到市政当局的鼓励。20世纪90年代以后，随着城市化进程的加快以及创文创卫活动的开展，它又转而被相关法规禁止。因此，马路市场成了一个由多方主体共同塑造的“违规”的空间：它虽违法，却因“历史遗留问题”而具有合法性；它虽影响市容，却是弱势群体的“避难所”和农民工进城的“中转站”；它虽因噪音、油烟污染等影响市民生活，却也因方便实惠等满足了人们的生活需求。

三、边缘地带的空间治理术 

在微观权力实践的分析视野中，国家、政府等权力机构的结构和功能必须通过“权力的技术学”，运用一套微小的技术程序来实现对领土、人口的有效治理。处于边缘地带的摊贩，利用各个“点位”之间的缝隙，以及城管上下班之间的时间差，抓住机遇伺机而动，并通过拖延、游击、反抗等战术，为自己赢得了生存空间，乃至于形成了规模庞大的马路市场。对此，城市管理部门通过街头行政子系统来规训马路市场这个“违规”的空间。

所谓街头行政，指的是一线行政人员和公民(被治理者或公共服务对象)这两种典型社会角色之间直接面对面的互动。与管理官僚的工作主要是同质性身份的社会互动不同，街头行政主要是异质性身份的社会互动。街头官僚与被治理者在街头空间的遭遇具有偶然性，互动结果也更具不确定性。具体说来，街头行政子系统是管理官僚(办公室命令)、街头官僚(一线行政人员)与被治理者之间形成的相对稳定的组织结构。显而易见，这一子系统的关键在于街头官僚。与西方不同，我国的街头官僚现象并非主要由正式行政人员带来，而是由那些半正式行政人员制造的，这便是广为人知的“临时工”现象。L路城管中队共有城管9名，其中1名教导员，主管党务；1名中队长，负责协调、处理疑难案件；3名片长，分别负责三个片区的巡查和队员管理；1名正式队员协助其中一个较大片区的片长工作；2名正式女队员负责内勤，包括财务、接处警等办公室工作；1名老队员协助处理门前“三包”工作，已处于半退休状态。可见，正式队员基本上脱离了一线工作，现场执法主要由该队50名协管自行承担。

从L路城管中队的经验看，街头行政不仅面临着执法力量不足的问题，还面临着街头事务琐碎复杂、街头环境多变等挑战。因此，街头行政子系统是为适应微观权力运作而形成的。其基本逻辑是，通过行政力量的重新编排以及城市边缘空间的重新编码，来实现空间的可治理化。如福柯所言，权力是空间化了的，“物理”权力“玩弄一整套空间、线条、格网、波段、程度的游戏”，“制图术”成为现代国家治理的一个重要技术。具体而言，L路城管中队建立了一套街头行政子系统(参见图2)。街头行政子系统虽名义上存在由中队长、片长及协管员形成的等级制，但其实际运作却是以班组制为基础的。班组以带队城管的名字命名，但班组成员全是协管员，协管员具有相当大的自由裁量权。

街头行政子系统是一个极具特色的空间治理术，它通过两套相互配合的机制来运行。

(1) 对辖区边缘地带重新进行地理编码。本质上，科层制也是一种空间化的行政设置，一个办公室往往对应一个层级，成为所谓的科室。在L路城管中队的街头行政子系统中，由中队长、片长(带队城管)、班组(协管员)所形成的类等级结构也可以还原到地理空间中。即等级越高，其“辖区”越大，控制能力越强。L路辖区被城管中队分成三个片区，每个片区由一个带队城管负责，每个带队城管管辖两个班组(实行轮班制)，每个班组的协管员又相对被固定在若干个“点位”上。属地管理是L路城管中队日常运作的基本原则，协管员对各自的“点位”负责，各带队城管对片区负责，中队长则负责对L路进行全面巡查。可见，L路城管中队对辖区的管理建立在对“点位”的选择及控制上。从“制图术”的角度看，这是对土地表层统一、建筑空间相似、道路用途一致的街头地理空间的重新编码。“点位”往往是街头空间的重要位置，聚集着诸多社会问题，是开展街头行政的“据点”。那些聚集了大量摊群、有多个交叉路口、人流量大、商铺多的地方，自然是L路城管中队重点防控的“点位”。

(2) 在地理编码的基础上建立“专属地点”。从辖区地理空间的可治理化角度看，L路城管中队所建立的“点位”，本质上是一种“专属地点”。它意味着，城管中队有权对L路进行管控，可以制止摊贩占领这些地方。而对这些“专属地点”的有效管控，则建立在各“点位”协管员之间行动协调的基础之上。通常情况下，L路城管中队要求协管员通过“守控+巡查”的行政技术，实现“以点带面”的控制效果。但街头环境往往复杂多变，“点位”、片区之间的行政事务并不均衡，因此临时调配行政资源势在必行。等级制及班组制的结合是一个灵活的行动协调机制。行政执法讲究“一人为私、两人为公”，一个“点位”通常由2～3名协管员组成，相当于一个最小的行动单位。一个片区则由8～9名协管员组成，片长可以根据实际需要自行决定各“点位”协管员的投放量。如果某个“点位”因行政事务过于复杂需要支援，中队长还可以跨片区调动协管员。

如此，L路城管中队通过划分片区、“点位”等空间策略以及组合班组制等力量，实现了对辖区的可治理化。然而，空间可治理化的过程，尤其是建立“专属地点”的过程，也是摊贩“生存空间”的生产过程。

(1)街角空间。L路城管中队的执法力量一般依据空间的重要性进行分配，片区的中心地带，即各个“点位”，自然有足够的协管员加以守控，片区、点位之间则很难有执法力量进行守控，只能依靠巡查来加以控制。客观上，街角空间，包括交叉路口的剩余空间、天桥下凹进去的空间、人行道上的零星空间以及街头巷尾空间的尽头，因不太会影响街道的通道功能，往往是控制的薄弱点。但是，这些地方又恰恰适合行人驻足、休息，是摆摊设点的绝佳场所。L路城管中队虽已将大交叉路口设置为“点位”并派人守控，以确保道路通畅，但各个小路口却是“盲区”，这些地方往往成为各个摊贩的聚集点。

(2)时间差。L路城管中队设置了两个工作时间表，带队城管实行八小时工作制，协管员在早上7：30到晚上10：00间实行两班倒(中午2：00倒班)。由于带队城管具有执法权，且对协管员进行督查，故而八小时内可谓是城管执法的严控时间。而在八小时外，因协管员无执法权，且缺少有效监督，摊贩管理力度就会急剧下降。同样，中午时分是休息吃饭和交班时间，往往是工作懈怠之时，其执法力度也受影响。久而久之，摊贩也掌握了城管的工作时间表，通过打时间差来赢得机会空间。如中午时分是流动摊贩较为活跃的时期，而晚上时分L路则因各路摊贩聚拢而成夜市。

(3)行政缝隙。对摊贩的治理虽属城管部门的核心职责，但如要严格依法行政，则城管部门面临诸多困难。一方面，城管执法力量严重不足、具有执法权的城管队员严重不足，这就意味着八小时之外的有效治理基本上无法保证。另一方面，即便城管部门配备了足够的执法力量，也面临与相关部门的执法协调问题。例如，有些摊贩在汽车上摆摊设点，但城管没有车辆执法权，必须和交通执法部门联合执法才能有效治理。对于城管部门而言，摊贩治理是一种常规的治理职能，但对其他相关部门而言可能并非如此。因此，就城管执法而言，“无缝隙政府”基本上不可能实现。

由此可见，L路城管中队对L路的空间治理术，一方面实现了对全区域的可治理性，并实现了对重点位置的有效控制；另一方面，也制造了边缘地带，给摊贩留下了生存空间。从摊贩视角看，城管部门留下的生存空间，仅仅是为其提供了摆摊设点的机会，却并不一定得以实现。城管执法的一些补充策略，如按情况调配行政力量、不定期地袭扰、组织联合整顿等，都可能极大压缩摊贩的生存空间。更重要的是，摊贩之间也存在竞争，即对空间、市场的争夺，这使得摊贩经营活动也面临极大的不确定性。因此，无论从哪一方面来说，摊贩都希望建立一个相对稳定的街头秩序。事实上，L路马路市场的摊贩，其摊位固定、经营项目有别，已经建立起稳定的秩序。而这一秩序的建立，主要是通过对边缘人群的规训来实现的。

四、对边缘人群的亚正式控制

相较于正式行政，基层政府长期以来具有使用准官员及半正式行政方式的简约主义传统，被治理者往往更容易接受非正式的关系控制。进一步的，除了广为人知的正式控制和半正式控制，一种介于两者之间的亚正式控制方式在中国社会控制中起到越来越重要的作用。从我们调查的情况看，L路马路市场是一个“违规”的空间，它并非由摊贩单独制造，而是由包括城管、社区、特殊群体在内的多个行动主体共同生产的灰色空间。从社会控制的角度看，“违规”的空间并未失控，反而是一种广受承认的秩序。其中，L路城管中队在微观权力实践中所建构的社会控制网络起到了关键作用(参见图3)。

L路马路市场的社会控制网络包括三个子系统。

（一）基于城管执法建构而成的正式控制。

正式控制通常由官方组织实施，它一般采取形式控制及法律控制的方式。在L路马路市场的社会控制网络中，城管中队是最为关键的正式控制实施者。W市已颁布城市管理综合条例，其正式控制具有充分的法律依据。同时，依据行政强制法等相关法律，正式控制遵循一系列的行政执法程序，具有形式控制的特征。只不过，如表1所示，正因为正式控制须符合形式法律的要求，城管执法受到诸多限制。由此，L路城管中队的正式控制规定了城管与摊贩之间的特殊关系：一方面，两者是非对称关系，城管对摊贩具有支配权，对L路马路市场的存废也有决定权；另一方面，两者的非对称支配关系无法一以贯之，城管对摊贩的宰制在边缘地带很可能失效。

（二）基于社区工作形成的亚正式控制。

社区居委会虽非政府机构，却发挥官方作用，履行授权职责。其工作人员大多数来自当地社区，更倾向于同服务对象建立个人关系，也更倾向采用道德伦理等非正式控制方式。在中国城市的社会控制中，社区往往是诸多公共事务“属地管理”的实际承担者，如人口与计划生育、社会保障、失业就业等，这些公共服务本身具有社会控制功能。相对于市政部门，L路沿街社区在掌握辖区内的社会状况方面具有信息优势，也有更多的手段对行政相对人采取措施。故而，L路城管中队努力建立与社区之间的密切关系。具体而言，当正式控制方式难以奏效时，城管部门会与社区协商，由社区运用非正式控制方式协助城管执法；反过来，社区为照顾弱势群体、特殊人群的生活，也会与城管部门协商，在规定时间、规定地点让其摆摊。

（三）基于初级群体关系建构的非正式控制。

中国是以一个人际关系为基础的社会，家庭、老乡和同侪团体等初级群体往往被笼罩在集体道德情感及“礼”的地方性规范之下，它在特定领域容易为官方组织所利用，形成由非官方或私人团体执行的非正式控制。L路马路市场本质上是由一系列初级群体构成的摊群，摊贩中不仅存在大量的家庭自主经营者，且摊贩之间还存在千丝万缕的人际联系。因此，L路马路市场的非正式控制具有典型的“关系控制”特征。

L路马路市场摊贩间的人际关系包括三类。

一是家族关系。家庭成员之间的合作经营，以及家族成员之间的“传、帮、带”，是进城摊贩经济实践的重要规律。我们深度访谈过一个家族摊贩。小贩A和B是一对夫妻，2000年从河南老家来到W市摆摊设点。经过长期实践，A夫妇在L路拥有了相对稳定的摊点，并熟悉街头治理规律，收入稳定可观。此后，他们很快就将儿子、儿媳妇接来在L路另外摆了一个摊，期间其孙子也在W市出生。由于商机可见，小贩A又将侄子、侄媳妇引入同一条街道。这样，以小贩A为中心，形成了3个摊位、6个小贩的家族式摊群。

二是老乡关系。以A小贩为中心的家族摊群，还与其他从事小贩经营的老乡形成紧密的联系网络。这样，L路形成了近20个摊位，共有30多人的“河南帮”。这些摊贩相互熟悉、彼此照应。在长期的磨合过程中，一名能说会道且敢作敢为的张姓小贩成为这个“河南帮”的领头人，“河南张”就此得名。在“河南张”的带领下，“河南帮”与其他地方的小贩争夺地盘，终于稳固地占据了L路最为繁华、最为核心的地段。在城管执法过程中，一旦其中一个摊贩被暂扣经营工具和物品，其余摊贩就会施以援手阻挠执法；执法过后，“河南张”还会组织人员前往城管中队集体“讨说法”。

三是同侪团体。前已述及，L路马路市场是以L路菜场为中心形成的，而L路菜场是由当地8位刑满释放人员经营的。20世纪80年代“严打”期间，L路的这8位居民先后入狱。刑满释放后，因生活困难、难找工作，他们在社区居委会的帮助下开办了菜场。在此过程中，这8人因共同的经历和利益而结成了同侪团体。近些年来，这个团体逐渐将触角延伸到马路，强行开办夜市，并暗地里向进城摊贩收取“租金”，事实上成了一个团伙组织。城管执法部门因无法有效控制L路，且因社区居委会的介入，默认了这种非正常秩序。

在正式控制、亚正式控制及非正式控制之间，存在一个复杂网络。通常，官方组织是正式控制的实施者，但为了突破正式控制的局限，官方组织往往也会借助情感及道德的力量；私人团体往往是非正式控制的实施主体，但也经常利用法律和规章来教育人们或防止其越轨行为。在对L路马路市场的社会控制中，社区居委会的半官方背景及社区工作者来自于当地的特点，使之成为亚正式控制的实施主体，以及正式与非正式控制方式的转化中枢。

首先，社区居委会与辖区居民间存在庇护关系，赋予了城管执法的亚正式控制内涵。如图1所示，非法占道摊贩处于非正式与正式之间，取决于有无“第三方”介入及其管理成效。对于城管部门而言，社区居委会是一个行之有效的“第三方”。社区介入往往有较为明确的时间、地点及潜在对象，再加上政策工具较多，管理成效较为明显。但凡敢在L路公开占道经营而不用顾忌城管执法的，如残疾人修鞋摊、无子女照料老人的杂货摊，基本上都是受社区庇护的弱势群体。甚至于8位刑满释放人员组成的同侪团体之所以能够“合法”经营L路菜场，进而非正式控制L路夜市，很大程度上也是因为社区居委会的庇护。此外，L路城管中队与这个同侪团体间客观上存在利益共谋。L路城管中队夜间执法力量严重不足，与其让众多流动摊贩无序经营，从而导致油烟噪音污染、废弃食物及垃圾遍布街面，还不如默许灰色力量的存在，以避免街道失序。

其次，社区居委会与进城摊贩间管理与服务的双重关系，是城管执法中正式控制的重要一环。社区居委会掌握着辖区进城摊贩的人口信息，这对城管执法至关重要。城管中队要对占道“钉子户”做工作，就得依靠流动人口登记记录查询其户籍、电话等基本信息；如需进一步了解其家庭、社会交往等信息，还要咨询社区的消息灵通人士。在很多情况下，社区在街头疑难事务的处置中更具优势。社区可以综合运用各种权力资源，“多管齐下”对之进行综合治理。在谈到城管执法困境时，一位社区工作者说：“社区可以协调处理那些占道‘钉子户'，因为社区什么都管，有办法整治那些不听话的摊贩。如‘河南帮'，虽然城管头疼，但社区不怕他们，因为我们计划生育等等都管，而他们又喜欢超生，要抓住他们的把柄很容易。”

最后，社区居委会的亚正式控制资源，还是城管执法进行非正式控制的依仗。由于摊贩间具有千丝万缕的社会关系，城管为了减少执法阻力，通常会利用社会关系辅助其执法。如图3所示，在L路马路市场，弱势群体、团伙与进城摊贩之间存在复杂的共生及庇护关系。进城摊贩中的“河南帮”虽服从团伙的控制，却也存在一定的竞争关系。而这些利益主体，恰恰都不同程度地受制于社区。L路城管中队深谙其中的道理，并不会将摊贩简单地视作法律意义上的行政相对人，而是将之视作以家庭、家族、老乡乃至于团伙为单位的行动者。一旦碰到创文创卫、重要赛事、国家领导人视察等重大活动使上级对街面秩序的要求提高时，L路城管中队就会通过社区与团伙头目、“河南张”等关键人物打招呼，要求其在城管部门规定的时间、地点范围内禁摊。

可见，L路马路市场存在一个错综复杂的社会控制网络。在这个社会控制网络中，内圈以团伙为中心，在弱势群体、进城摊贩间形成了寻租、庇护、共生等社会关系，为街头行政的关系控制提供了社会基础；外圈以社区居委会为中枢，将城管执法的正式控制引入亚正式控制体系，使非正式控制成为可能。这种由城管执法所“规定”，却由社区居委会、团伙、摊贩等共同塑造的社会控制网络，适应了边缘地带的空间属性，为微观权力实践提供了舞台。

五、城市边缘地带的空间属性转化

城市化的快速推进制造了大量的边缘地带，正式行政配置的不足亦促进了“非正式性”的增长。在我国的城市化过程中，非正式配置已在某些部门迅速蔓延。马路市场是以路边摊为载体的非正规经济，有内在活力，作为城市生活方式的有机组成部分而获得人们的认可。与之相应的是，以协管员为代表的半正式行政因素在城管等政府部门大量存在，且获得了城市治理体系的认可。如此，在正规经济与非正规经济之间，在正式行政与半正式行政之间，存在一个界限不明、易于转化的连续谱，城市边缘地带的制度性存在是心照不宣的。

在既有的理论视角中，边缘地带或被视作一种蜕化空间，或被视作一种抵抗空间。如马路市场这样的边缘地带确实是城市弱势群体、进城农民乃至于团伙等边缘人群所占据的空间。相对于城市中心，寄生于街头、城中村的边缘地带具有显著的“蜕化”色彩，且一度充斥着边缘人群争取城市权利的斗争，以致城管执法冲突成为过去一些年中国城市暴力兴起大事件的重要标本。从可治理化的视角看，“蜕化空间”事实上是对边缘空间不可治理性的事实呈现。然而，市政部门的微观权力实践让边缘地带实现了可治理化，进而导致了城市边缘地空间属性的变化，实现了空间的可治理性。

概言之，边缘地带的可治理化过程及其空间属性的转换，是一种共同演进的辩证过程。一方面，边缘地带的可治理化过程吸纳了城市问题，建立了边缘人群的庇护机制，使得边缘空间成为一种共享空间。L路马路市场中被默认的“正式”违法占道经营摊贩共25个，其中5个是社区和城管部门的帮扶对象，摊主因身体残疾、家庭困难等原因，被允许摆“爱心摊”。另外20个摊位聚集成了“L路菜场”，由8名居住在辖区的“两劳”释放人员经营。这一菜场因不符合消防等要求，一度面临被取缔的风险。但L路街道和社区出于帮扶、管教“两劳”释放人员的目的，主动与城管部门协商，允许其暂时存在。除此之外，L路其余160余个摊贩都属于非正式的违法占道经营者。尤其重要的是，L路马路市场并非杂乱无章，而是在空间形态上保持了有序性，摊位之间间隔适宜，保持人行道畅通，且无论是有意还是无意，摊贩的经营物品几乎无重合，避免了恶性竞争。另一方面，边缘地带的可治理化过程意味着不同于官僚制的社会控制网络的建立，它使边缘地带成为被默许的“违规”空间。在这个“违规”空间中，边缘地带并不存在足以挑战国家权力的社会力量。恰恰相反，半官方的社区居委会以及私人团体如家族、老乡及团伙组织，都受制于市政部门的正式控制。治理者与被治理者间具有鲜明的非对称关系，这决定了两者间的关系框架并非权力竞争，而是默契互动。同时，受制于正式行政配置不足的现实，市政部门通过引入非正式性配置，以及一系列行政技术的装置，在微观权力实践中建构了保护性协商机制。这一机制包括两个环节：第一个环节是市政部门与社区居委会之间通过协商，将正式控制转化为亚正式控制；第二个环节是社区居委会运用其与不同治理者之间的庇护关系，实现关系控制。据此，被治理者的主要行动逻辑并非反抗市政当局的正式控制，而是试图通过中间关系寻求庇护空间。客观上，混合了正式控制、亚正式控制及非正式控制方式的街头行政，具有鲜明的庇护主义色彩，以至于“疏堵结合”“有情操作”等成了城管执法的基本原则。

从可治理化的视角看，城市边缘地带并非游离于国家权力的“法外之地”，而是具有相当的可治理性色彩的权力实践场所。边缘地带是市政当局辖区内“人和事构成的复合体”，是社会关系、治安(户籍)、就业(财富积累)、教育、计划生育、交通管理、食物供给(便宜方便的零售商品)等公共事务进行重组的结果。从宏观方面看，它是中国特殊的城乡二元结构的产物。相对于城市中心，城乡接合部的公共服务水平较低，显然是城市边缘地带，但它又为进城农民及城市边缘人群提供了低生活成本的居所及较多的非正规就业渠道。因此，边缘地带看似是城市的蜕化区，却因其领土、人口等都是可计算和控制的而被完全纳入了市政当局的“可治理的”领域中。从城市化的动态过程看，边缘地带更重要的空间属性是城市的扩张区，其可治理化程度通常是持续提高的，社会也是较有活力的。

六、结论

现代国家的形成伴随着“可治理的”领域的复杂而难以穷尽的演变历史。在治理术的理论谱系中，治理关联的是一种由人和事构成的复合体，包括人与人、人与物及人与事件之间的关系以及领土的特性，其逻辑并不在于占领和统治，而是把上述种种关系和特性作为“物”来管理。具体而言，到18世纪，“治理艺术通过人口问题的出现找到了出口”，国家治理并不在于迫使个体服从于某种秩序，而是通过一系列干预让作为一个整体的人口保持常规。和治理术类似，制图术将抽象空间视作经过和实际空间进行分离、抽象和加工的“可治理的空间”，治理也就成了把纷繁复杂的实际空间转换成可分析和控制的抽象空间，并据此进行计算、规划、控制和监督的过程。可见，无论是针对人口的治理术，还是针对领土的制图术，其核心在于通过一系列的技术装置实现对象的可治理化。

传统理论一般将边缘地带视作国家在争夺社会的控制权过程中所留下的权力缝隙。典型如米格代尔所言，国家是分裂的而不是如同一块铁板，国家只是其所要统治的边界内组织混合物中的一个组织，社会中的不同单元“使用微妙或并不微妙的奖惩——有时包括彻头彻尾的暴力——试图达到其目的”，在争夺社会控制的过程中，很少看到有国家能成功建立统一有效的规则。有关城市边缘区的中国经验研究，尤其是关于城中村和农民工问题的研究，亦普遍将边缘地带的治理视作是城市权利的争夺过程。然而，本文的研究显示，该过程更是边缘地带的可治理化及其带来的空间属性的转化过程。

本文的案例研究显示，城市边缘地带的可治理化是一系列微观权力实践的结果。一是通过空间治理术规训街头空间。市政当局并不简单地满足于通过制定法律、土地规划及健全权力机构等宏观措施来实现对城市空间的治理。从自下而上的“地面视角”看，市政当局恰恰是通过街头行政，包括建立街头行政子系统、对街头空间重新进行地理编码等一系列治理技术，来实现对城市空间的可治理化。只不过，城市空间的可治理化过程，同时为被治理者提供了生存空间。实现城市边缘地带的可治理化，并非是在治理者与被治理者间建立一种全面宰制关系，而是生产出一种支配与反抗共存的灰色空间。二是通过社会控制辩证法规训边缘人群。城市边缘地带并非一个失控的空间，而是被纳入到复杂的社会控制网络之中，是一个被各个行动主体广泛承认的秩序。在城市边缘地带的社会控制网络中，官方机构的正式控制虽规定了边缘地带的空间属性，但由社区居委会主导的亚正式控制深深地嵌入在被治理者的社会关系网络中，非正式控制也被广泛使用。可见，在边缘地带的治理中，基于形式法律原则的正式控制并不会贯彻到底，反倒是充满道德情感原则的非正式控制大行其道，非正式的庇护关系笼罩其中。

因此，边缘地带是一个充满各种可能性的抽象空间。以可治理化为标尺，那些未能有效实现可治理化的边缘地带，既可能是城市蜕化区，充斥着种族、阶级冲突，以及卖淫、吸毒、暴力犯罪等城市问题，使人们因脱离了主流社会而感觉生活无望，亦可能是抵抗的空间，虽充满斗争，人们却已觉醒，试图融入主流社会，寻求城市权和空间正义。而实现了可治理化的边缘地带，则可能是一个共享的空间。它是各个行动主体共同制造的“违规”空间，市政当局将保护性协商机制贯彻其中，让边缘群体获得相对公平的城市权。

本文虽是个案研究，却在一定程度上揭示了城市边缘地带治理的另类逻辑。首先，与主流研究不同，本文认为城市边缘地带并未游离于城市治理的主流之外，而是被有效纳入了城市治理体系之中。边缘地带并非失序的蜕化区，而是一个有稳定支配关系的具有可治理性的地带。其次，本文认为，城市边缘地带是城市有机体的重要组成部分，具有独特的社会意义。具体而言，它是非正规经济的聚集地，亦是底层民众的庇护所。但与一般想象不同，城市边缘地带并非无望的底层社会，恰恰是充满活力的希望所在，它为许多边缘人群的城市融入奠定了基础。最后，本文从微观研究的视角出发，解释了边缘地带的可治理化是不同行动主体互动的结果，勾连了宏观和微观实践过程，丰富了对中国城市化微观社会机制的理解。

文章来源：《天津行政学院学报》2020年第6期