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基层监督执纪应与激励保障协同共进——破解基层“权小、责大、事多”的困局

任务繁重,加班加点休息少,工资待遇低,追责问责担忧多……从全国各地调研中反映的情况来分析,当前基层干部压力较重,一些基层党员干部改革创新和奋发作为的主动性、积极性、能动性出现了减弱的苗头,这给我国基层治理现代化建设带来了隐患。

那么,如何形成干部遵纪守法与创新作为的良性互动?日前,中国社会科学院政治学研究所研究员周少来在人民论坛杂志刊文指出,应该更加关注制度机制改革创新,形成监督执纪与激励保障协同共进。对此,可从以下五个方面发力:

激励创新

从全国各地调研中反映的情况来分析,当前基层干部压力较重,主要来自两方面。

一是任务繁重的压力,这是基层干部普遍反映的问题。乡镇的主要领导,每人一般都具体负责十几项工程和任务,而无论哪项工程任务,都与上级领导部门签订了“项目责任书”,不能有任何的时间拖延和质量瑕疵。可以说,基层党员干部承担了较重的工作压力,其中一些干部甚至产生了“畏惧作为”的不良情绪。

二是问责追责的压力,这种压力本是监督执纪在基层大力推行后形成的良好局面。压力之下,基层干部在党性原则、政治意识、遵纪守法、廉洁行政等方面自觉性高度提升。但同时,有的干部却滋生了“怕担责、怕追责”的情绪和压力。

可见,基层干部反映的这些问题是真实存在的,这就要求在加强监督执纪、遵纪守法的制度约束同时,必须同时加强激励创新、奋发作为的制度激励,在干部考核评价机制、选拔任用机制等方面推进改革,尽快形成鼓励基层干部“大胆创新、勇于作为”的制度机制,保证基层干部既能遵纪守法、廉洁自律,又能积极能动、奋发作为。

容错纠错

2018年5月,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,再次重申了习近平总书记强调的“三个区分”,这为“容错纠错”机制的推行指明了方向。但在基层的改革创新中,如何保证“容错纠错”的机制落实到位,并能使其与监督执纪的“四种形态”协调不悖,还需要在“实施细则”方面深化细化。

如在省市对县区、县区对乡镇的容错纠错中,如何结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况,真正落实甄别“三个区分”,对该容错的大胆容错,不该容错的坚决不容。这些都在考验着省、县、乡三级政府的权力关系和责任担当。

再如,对于给予容错的干部,其后怎样选拔任用?上级领导出现了“容错错误”时,又怎样给予追责和处罚?容错纠错的机制运行,如何保证其公开公正合法?

这些问题都需要在基层实践中加以进一步探索和完善。在扎紧权力监督的制度笼子的同时,大力激发改革活力、拓展创新空间,推进监督执纪机制与容错纠错机制的制度协同,增进制度绩效的互动互强,是改善基层治理亟待推进的紧迫需求。

权益保障

近几年来,在加快推进精准扶贫、乡村振兴的大局中,基层干部直面上访维稳、征地拆迁、公共安全和利益调节等矛盾冲突,责任和压力日趋加大。但其自身的权利和利益却无更多的制度保障。

体现在以下方面:

其一,法定休息时间得不到保障,基层乡镇干部“加班加点”,休息时间无法保障,已是公认的普遍事实,“白加黑、五加二”,“星期六保证不休息、星期日休息不保证”,便是基层的普遍呼声。

其二,工资待遇低下,基层干部待遇偏低,也已呼吁多年,特别是中西部贫困地区,一个乡镇一般年轻干部,工资在3000—4000元左右,而乡镇书记镇长,工资也就在5000—6000元左右。而除工资之外,基层干部很少有其他的福利补助。

其三,身心焦虑疲倦,基层干部“亚健康”状态普遍存在,工作任务的压力、问责追责的压力、养家糊口的压力,正在摧残着基层干部的身心,甚至个别干部不能及时排遣压力,患上“失眠”等病症。

监督执纪的制度约束和警示,更多地体现着对基层干部的“严管厚爱”,是“负向激励”的制度约束机制,但同时我们的基层也亟需制定实施保障干部权益的“正向激励”,用“负向激励”与“正向激励”的协同合力,才能更好激发基层干部勇担责任、创新改革。

干部培养

基层干部后继乏人的状况,优秀合格人才缺失,也是多年来基层干部的普遍呼声,这在中西部贫困地区表现得更加明显。体现在几个方面:

一是“进不来人”,由于基层工作的艰苦和任务的繁重,报考基层公务员的人数较少,尤其是那些老少边穷地区的岗位常常无人报考。年轻人才大量涌进大中城市的趋势不可逆转,畏惧基层、畏惧乡村、畏惧贫困地区,成为基层乡村难以吸引优秀人才的重要原因。

二是“留不住人”,迫于就业压力而暂时进入基层的年轻干部,也是把基层乡村作为“暂栖之地”,一有机会,也是极力通过考研、调离、经商等方式,急切地离开乡镇基层。各地年轻干部普遍反映,不但工作任务重,责任压力大,工资待遇低,而且基层偏远乡镇,年轻人连对象也找不到,更不用说“扎根基层”了。还有对年轻干部来说,“晋升渠道”的不畅,发展空间狭窄,也是“留不住人”的重要原因。

三是“培养人难”,年轻大学生进基层乡镇,首先有行政编与事业编的区别,两者比例一般在2:1之间。基层事业编人员,与行政编人员,“干的是一样的活”,但待遇却有较大区别,晋升也有不少限制,如乡镇“七站八所”的事业编人员,其最高的职务也就是一个“股级”。我们在调研中了解到,中部一个乡镇的财政所所长,20多岁已经干到其职业的“最高职务”,因为“股长”已经“到顶”,如不调走就再无“晋升”希望。

其次,在乡镇基层,无论是行政编还是事业编人员,都在“超负荷”的负重状态,外出培训学习时间和机会很少。而且,越是年轻的干部,担负的工作任务越重。西部一个乡镇扶贫办的90后干部表示,“一年几乎没有出过门,整天都在电脑上填写各种报表和数据”。年轻干部普遍抱怨,“别说外出参加学习培训了,连谈恋爱的时间都没有了”。

监督执纪的制度约束要在基层长久发挥作用,需要考虑如何让其与干部培养选拨的制度机制相协调、相配套,这将是保持基层干部队伍优良稳定的制度基础。

县乡体制改革

现行的监督执纪“四种形态”的运用,在基层政府中,主要体现为县级党委政府和县监察委员会对下属的乡镇干部进行“问责追责”,然而,如果不注重问责的方式方法,只“单向加码”,很可能会日益加重乡镇基层干部的责任压力和焦虑情绪,影响其开拓创新。

有一种情况:有一些县级部门不能以身作则、敢于担当,真正带头引领发展,而是利用监督执纪的“单项加码”给乡镇政府 “层层加码工作任务”,“层层推卸工作责任”。甚至只注重召开会议、部署工作、与乡镇领导签订责任书,然后,每月、每季度、每半年、年终,不断地到乡镇和村中验收考核,对其考核的每项工作进行“量化打分”,对其检查中发现的失误错误进行“问责追责”。

而乡镇政府几乎承担了所有的基层任务和工程,不但是其具体的实施者,还是其实施责任的最终承担者,从精准扶贫、信访维稳、计划生育,到群体事件、森林防火、交通事故,从环境治理、道路建设、城乡卫生,到教育医疗、住房安居、社会保障等,几十个大项、几百个小项的各种各样的任务和责任都压在了乡镇基层干部的身上,最终的责任追查的“板子”也都要打到基层干部的身上。

我们调研采访过的几个受到“警告”处分的乡镇书记,都是为了乡镇发展而稍有差错,就被追查“处理了”。而因为失误错误被“一票否决”“就地免职”的乡镇领导,在全国各地的调研中,也有所耳闻。

从以上可以看出,监督执纪“四种形态”的运用,在基层治理中,涉及复杂的县区与乡镇体制改革。只有进一步调整县、乡权力关系,理顺权、责、利的协调关系,改变乡镇政府“权小、责大、事多”的困局,推进乡镇“赋权扩能”取向的体制改革,才能在加强监督执纪的同时,充分调动基层干部改革创新的积极性和主动性。

需要重申强调的是,笔者的分析绝不是质疑监督执纪“四种形态”的运用,更不是否定党风廉政建设的重要性,也不是为基层干部的一些违纪违法行为辩护,而是为了在基层治理中更好地贯彻监督执纪。

为了更快地促进基层治理现代化建设,提高广大基层党员干部的积极性、能动性,就亟需在加强基层监督执纪的同时,更为坚决地推进基层激励创新机制、容错纠错机制、权益保障机制、干部培养机制以及县、乡体制机制的深化改革,以期构建制度体系协同、制度绩效互强的基层现代治理体系,从而推动基层治理的法治化进程。

作者 | 中国社会科学院政治学研究所研究员、博导,“政治发展与国家治理”项目首席研究员 周少来

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