李苛：脱贫攻坚须加强国家立法层面的顶层设计

高尔基说人类生活一切不幸的根源就是贫困。贫困人口的产生既有自身获取资源能力不足的原因，也有因为社会分配制度不完善、市场自身的盲目性、城乡二元结构等造成社会成员获取资源的机会被忽视、被挤压、甚至被剥夺的因素。资源的有限性是人类社会长期发展过程中所必须要正视的客观现象，因此通过人为的干预和引导，使贫困人群能够维持基本的生活条件，这是人类文明进步的体现，也是当今政府职责之所在。消除贫困，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，扶贫作为民生领域的重点内容，是一项浩然庞杂的系统性工程，具有复杂性和长期性的特征，在消除绝对贫困后尚须解决相对贫困的问题，因此对于消除贫困还须从长计议，要有长远的制度设计，分阶段稳步推进。

法律与政策存在本质上的区别，与政策相比法律所固有的确定性、稳定性、普遍性、强制性、惩罚性的特点，促使各国普遍采取立法的方式，从制度上对消除贫困进行规制。例如英国颁布的《工业分部法》，美国颁布的《地区再开发法》、《反贫困法案》，德国制定的《联邦改善区域结构共同任务法》，日本制定的《北海道开发法》、《山村振兴法》、《欠发达地区工业开发促进法》，巴西甚至将扶贫相关工作直接在《宪法》中予以明文规定，这些法律的实施对于消除当地贫困具有重大意义。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高瞻远瞩、审时度势，提出了“四个全面”的战略布局，将依法治国提升到了前所未有的高度。改革开放30多年来，中国的立法工作取得了举世瞩目的巨大成就，一个立足于中国国情，以宪法为统帅，以全国人大及其常务委员会制定的法律为主干的中国特色社会主义法律体系已经宣告完成。遗憾的是，我国至今没有出台任何一部专门性的法律或者行政法规对消除贫困这一重大事项进行全面系统性规制和部署。

针对扶贫，目前在国家层面具有普遍指导性的专门文件是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，由于该文件早在2011年即出台，且规定的内容较为宏观和原则，在指导当前的脱贫攻坚工作中存在一些缺陷。例如，没有突出“精准扶贫”的理念和相关措施要求（五个一批、六个精准等等），滞后于现实的发展，原因是精准扶贫重要思想最早源于2013年11月习近平到湖南湘西考察时提出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”重要指示。尽管多个省（市区）结合本地实际，先后制定并出台了省级地方性法规，采取各式各样的扶贫措施，但基本上还是各自为政，各地扶贫措施差异较大，难以形成扶贫合力。在上位法、上位政策缺位的情况下，如果个别省（市区）的扶贫措施超前，就可能与上级的要求发生抵触，这样的事例在现实中已经实实在在地发生，负面影响不可小觑。从国家层面来看，由于专门立法的缺失，扶贫工作依然处于无法可依的状态，各地出现了一些急于求成的短期行为、偏离扶贫目标的形式主义、追求政绩的面子工程、频繁调整工作思路的半截子工程、挤占扶贫资金的行为也时有发生，制约了扶贫事业的健康发展。

过去几十年来，我国的扶贫工作主要是靠政策来指引，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》第四十七条明确规定：“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”，这标志着扶贫领域法制化建设已经成为我国扶贫开发的重要事项。要深入推进扶贫就应当充分发挥扶贫立法的引领和推动作用，建立起以法律为主导的扶贫体系。研究制定《国家反贫困法》或者《农村扶贫开发条例》，将各地行之有效的成熟的扶贫政策和措施上升为国家的法律或者行政法规。通过确定的法律规则、刚性的制度约束、清晰明确的考核指标，规范各级政府和社会各界的扶贫活动，明确贫困对象，各级政府等扶贫主体的法律地位、责任、权利和义务，规范组织管理、项目安排以及资金使用、监督考核等方面的事项，避免各地、各部门扶贫的随意性，遏制扶贫领域红头文件以及考核指标体系泛滥的局面，切实由政策扶贫向侧重法治扶贫转变，实现政策扶贫与法治扶贫的良性互动和有效衔接。