超大城市基层治理之困的破解方法

首都基层治理的改革实践，是一场从治理理念、结构功能、制度机制到方法路径的全方位变革。以党建引领城市基层治理是首都“大城善治”的鲜明特色和成功经验。新时代新征程，全面推进城市基层治理现代化，必须充分发挥党的组织在城市基层治理中的引领作用，切实把党的政治优势、组织优势转化为治理优势，全面打造党建引领超大城市基层治理的首都样板。

党的二十大作出“推进以党建引领基层治理”重大部署。首都基层治理是首都治理的重要基石和关键支撑，关乎“国之大者”。

当前，随着城市化进程深入推进、社会急剧变迁、利益日益分化，以及国家治理理念、机制和方式的变革，城市基层治理面临一系列新机遇新挑战。

回答好首都“大城善治”的时代课题，必须坚持以党的建设贯穿、保障和引领基层治理，全力打造党建引领超大城市基层治理首都样板。

强化党建引领是首都基层治理现代化必然选择

习近平总书记指出，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。北京作为具有大国首都功能的超大城市，基层治理中需要解决的问题跨界性、复杂性更强，需要凝聚发动的治理主体、利益主体更加多元多样，迫切需要纲举目张，把党的建设放在首位，一以贯之坚持以党建引领基层治理。

强化党建引领是超大城市基层治理的内在需要。与一般的中小城市相比，超大城市作为生产要素高度集聚的复杂巨系统，人口空间分布更为密集，社会结构异质化特征更加明显，利益诉求更为多元多变，社会矛盾风险更易累积叠加，这客观上为基层治理带来了更大的风险挑战。

北京作为首都，既有超大城市基层治理的共性特点，又有城市功能高度集中、治理主体更加多元、治理中的风险系数更大等个性特征，在基层治理中更需要发挥党组织总揽全局、协调各方作用，把党的政治优势、组织优势转化为治理优势。

强化党建引领是推进基层治理现代化的有效路径。推进基层治理现代化，关键在体制机制创新。近年来，北京以吹哨报到、接诉即办改革为牵引，建立健全群众诉求快速响应、“每月一题”重点督办、党建协调委员会等制度机制，有效解决了一大批基层治理难题，群众的获得感幸福感安全感显著提升。

可以说，近几年首都基层治理的改革实践，是一场从治理理念、结构功能、制度机制到方法路径的全方位变革重塑。改革之所以取得明显成效，关键就在于始终坚持党建引领，强化治理资源和力量的统筹整合，打通了基层治理的“血脉经络”。

强化党建引领是应对首都基层治理挑战的必然选择。党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，提出组建中央社会工作部，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设。这一制度设计，将进一步提升基层治理的系统性、协同性，为城市基层治理带来了重大机遇。同时，随着北京迈入高质量发展的新阶段，首都基层治理出现了诸多新情况新挑战。

比如，老龄化、少子化引发的养老问题日益凸显，如何加快调整社会保障体系、公共服务设施等以应对老龄化趋势？比如，随着数字经济、平台经济的快速发展，北京聚集了大量新就业群体，如何加强对这类群体的政治引领，让最大变量变为最大增量？面对这些新的形势任务，迫切需要进一步突出党建引领，有效协调多元主体共同行动、良性互动，凝聚起首都基层治理“最大公约数”。

从党建引领视角看首都超大城市基层治理之困

对标首都基层治理现代化的目标要求，对比广大市民群众对美好生活的新期待，目前党建引领首都基层治理还有一些难题需要破解。

对党建引领基层治理的认识还不到位，权责平衡、成本效益等现代治理理念尚未完全确立。调研发现，目前“党建引领基层治理”已成普遍共识，但对于“谁来引领、怎么引领”等问题还存在不同程度的认知偏差。有的认为党建引领就是“基层党组织‘一把抓’”；有的在工作中生搬硬套，“党建引领”存在被泛化、虚化的倾向。同时，一些基层干部“重投入、轻管理、少问效”的粗放思维还未扭转，导致个别地区、领域基层治理的经济社会成本偏高。另外，受传统社会管理思维定势影响，一些基层干部对维持秩序不遗余力，对激发活力体会不深，如何把握好秩序和活力辩证法、最大限度激发共治活力仍需破题。

党建引领基层治理的组织领导体系需进一步健全，条块分割、碎片运行等问题在一定范围内依然存在。近年来，北京市大力推进基层治理体制机制创新，形成了一系列补短板、强基础、利长远的制度成果和实践成果。但也有同志反映，前期的街乡“大部制”改革等举措实现了物理上的切割重组，化学反应还未完全激发，改革的系统性协同性有待增强。同时，由于缺乏实体化的基层治理领导协调机构，部门间权责边界还不够清晰，治理中缺位、错位、越位现象仍有发生。此外，目前对基层治理的考核、主动治理的导向还不够突出，一定程度上造成基层干部忙于“灭火苗”，忽略了“寻火源”“扑火种”。

党建引领基层治理存在传统路径依赖，治理的社会化、精准化、法治化、智慧化水平还不够高。目前北京市社区层面已建立3400余个党建协调委员会，吸纳1.7万余家单位参与治理，引导超70万在职党员、25万新就业群体向属地报到，但现有这些平台载体作用发挥还不够均衡，不少区域在引领多元共治上办法不多。同时，从精治角度看，有的地区工作方式较为粗放，“一刀切”式执行时有发生；个别社区盲目追求划细划小治理单元，实际上形式大于内容。从法治角度看，基层治理一些专业法规缺乏具体的实施细则，还有一些深层难题仍需加大法治创新力度。从智治角度看，不同部门、领域信息系统建设标准不一，“信息孤岛”效应依然突出。

党建引领基层治理的基础保障还有短板，治理的整体效能有待进一步提升。从队伍建设情况看，近几年北京市下大力扩充编制、提高待遇，有效稳定壮大了社工队伍，但也有基层同志反映，“目前采取的定向招录社工进公务员队伍等措施，受惠面较窄，社工职业‘天花板’效应依然突出”。从经费保障看，市区财政每年为社区安排了服务群众专项经费，但一些社区不会用、不敢用，“钱没花在刀刃上”。从阵地建设情况看，北京基本形成了覆盖城乡的党群服务阵地体系，但目前党群中心分布还不够均衡，功能设置“群”味不足，总体利用率还不够高。

以党建引领激活首都超大城市基层治理新动能

超大城市基层治理是一项纷繁复杂的系统工程。加快推进首都基层治理现代化，必须进一步突出党建引领，以深化吹哨报到、接诉即办改革为牵引，健全完善党全面领导基层治理制度机制，全面提升基层治理系统化、社会化、精准化、专业化、法治化、智慧化水平。

坚持高位统筹、高效联动，健全组织领导体系，不断提升基层治理系统化水平。推进基层治理现代化，最根本的是要加强党对基层治理的全面领导，推动形成“一把手”高位推动、“一盘棋”上下联动、“一条心”条块协同、“一张网”高效融合的“四个一”工作格局。

建立健全领导体制。落实中央统一部署，在市、区两级建立由党组织负责人任组长的党建引领基层治理领导协调机制，进一步强化对基层治理的统一领导、协调调度和督促指导。

深化吹哨报到改革。完善“吹哨”“报到”事项清单和运行流程，推广“社区治理综合服务站”建设，推动资源力量进一步向社区下沉，实现行业治理和属地治理在“最后一米”交汇。

完善网格化治理体系。推广“热线+网格”模式，完善网格问题发现、任务分办、协同处置、结果反馈工作机制，打造解决群众身边问题的全自动链条。

坚持创新驱动、良性互动，完善工作运行机制，不断提升基层治理精准化水平。制度机制更带有根本性稳定性长期性，应坚持顶层设计与基层创新相结合，进一步健全党建引领基层治理长效制度机制。

强化主动治理机制。持续深化接诉即办，针对高频共性诉求，探索建立一套集解决办法、工作流程、典型案例为一体的办理标准体系。借鉴“回天”模式，对于城乡结合部等重点区域，以片区为单位开展专项治理。

完善社会动员机制。大力开展“先锋行动”，持续深化“双报到”，由党组织发起志愿服务事项，党员就近集结领办，推动党员参与基层治理常态化。健全重大活动、重大任务中临时党组织运行机制，完善重大突发事件平急转换机制，探索多样化的组织动员模式，最大限度凝聚群防群治合力。

做实议事协商机制。积极探索党建协调委员会成员单位轮值、专委会运行等制度，高效落实区域协商共治。出台基层议事协商工作指引，指导基层创新推进微协商、微治理。

优化考核评价机制。坚持定量考核与定性评价相结合，构建一套集接诉即办考核、“七有”“五性”监测评价、群众满意度调查为一体的基层治理综合考评体系，进一步树立主动治理、系统治理的考核导向。

坚持开放融合、协同共治，激活多元主体力量，不断提升基层治理社会化水平。基层治理责任在政府，主体在居民，活力在社会，潜力在市场。必须坚持“一核多元”，以党委政府为核心，充分调动多元主体共同发力、同向而行。

优化完善政府治理。深化“赋权明责”，厘清多元主体权责边界，由政府提供优质高效的基本公共服务，做好普惠性、兜底性工作，守住基层民生底线。

健全基层群众自治机制。推广新时代“枫桥经验”城市版，用好社区议事厅等载体，创新社区邻里互助平台，充分发挥居民公约、社区公约规范作用，将矛盾纠纷化解在基层。

充分发挥市场机制作用。健全政府购买公共服务制度，发挥行业监管部门作用，运用“红色合伙人”等形式，引导相关市场主体将技术、人才等优势与基层治理需求对接，创新应用场景，提升治理效能。

鼓励支持公益性社会组织规范发展。做实社区社会组织联合会，创新社会组织与基层资源融合发展、联动服务新模式，鼓励社会组织带动成员、服务对象参与基层治理。

坚持固本强基、聚力增能，强化治理基础保障，不断提升基层治理专业化水平。强化党建引领基层治理，关键是要做实工作保障，确保基层“有人干事，有阵地做事，有钱办事”。

加强社区工作队伍建设。总结推广“治理书记”等经验做法，建好用好书记工作室，加大从优秀社区书记中招录公务员和事业编人员力度。健全社工专业人才职业体系，鼓励引导退役军人等优秀人才到社区任职，探索建立城市社区学院，不断提升社工专业能力。

分类推进党群服务中心建设。突出亲民实用，探索引入社会力量参与运营，差异化配置托幼、养老等高频生活服务。探索建立“人气指数”评估机制，把“群众愿不愿来、满不满意”作为衡量运行质效的重要标准。

抓实专项经费保障。拓宽基层治理资金筹集渠道，鼓励通过组建社区基金会、成立社区公益微基金等方式，引导社会资金投向基层治理领域。

坚持依法施治、良法善治，培育优良法治环境，不断提升基层治理法治化水平。法治是基层治理现代化的重要标志，必须坚持立法、执法、普法全链条发力，把良法善治要求贯穿到基层治理的全过程和各方面。

健全基层治理制度法规体系。着眼标本兼治，聚焦物业费收取等痛点难点，坚持小切口破题，开展“小快灵”立法，着力构建更加系统完备的法规制度体系。

提升依法治理能力。经常性开展法治教育培训，着力提升党员干部运用法治思维和法治方式推动治理的能力。完善基层公共法律服务体系，健全“穿警服的社区副书记”工作机制，规范社区法律顾问工作。

积极培育法治文化。加大普法宣传力度，推进民主法治示范社区创建活动，探索推行“个人诚信分”工程，使循法而行成为自觉行动。

坚持数字治理、科技赋能，加快应用场景建设，不断提升基层治理智慧化水平。科技进步是提高基层治理效能的重要推动力，必须坚持向科技要治理力，着力打造数据驱动、网络协同、跨界融合、共创分享的智慧化治理模式。

强化智治统筹规划。加强顶层规划设计，健全基层智治标准体系，构建市级总体规划、区级统筹建设、部门横向协同、街乡镇社区使用的基层智治格局。

积极推动数据赋能。依托“京通、京智、京办”大数据平台，统一智慧终端入口，全量汇聚基层治理数据资源，统筹建设适宜基层治理的通用工具。深挖民生数据富矿，高效识别结构性问题、预判周期性问题、预警风险性问题，进一步为基层治理提质增效。

深入推进智慧社区建设。推广“回天”数字化社区试点经验，加快推进“房屋码”优化人房管理、物联感知精准防范火灾等应用场景建设，着力打造社区智治新模式。

（北京市党的建设研究所）