城乡融合怎么融?

推进城乡融合,首要要弄清城乡二元户籍制度的来龙去脉。今天的城乡二元户籍制度萌芽于唐,成型于宋。户籍管理也是世界各国最基本的社会管理制度,国外多叫“民事登记”“生命登记”“人事登记”等。

实施半个多世纪的城乡二元户籍制度已经生成了二元社会结构,同时孕育出深刻影响人们思想观念和思维方式的城乡二元文化,城乡的二元性,其背后隐藏的是公共产品的公平配置,城乡差距的合理缩小,社会利益的公平维护,牵一发而动全身。当下还有诸多待解的矛盾和难题。一是如北上广深等一些超大城市户口在短期内还无法全面放开。二是建立城乡统一的社会保障体系,还需要一个较长的时间探索。三是一些集体经济发达的地方又出现新的逆城市化现象。四是二元思维转化成一元思维需要一个过程。

当我们站在人类社会发展的制高点上俯瞰城乡二元制度时,既要看到这一历史现象存在具有一定的合理性,又要看到历史发展的必然性。坚定不移推进改革,大胆开拓探索新路,是方向,是目标。

今天中小城市户籍已经放开,但农民为什么还要一脚城一脚乡的两头跑呢,这是一个很复杂的问题。所谓城市化,就是把农民化入城市的过程。由于制度设计、文化背景、思想观念、历史沿袭等方面的差异,中国和西方在城市化进程中有很大不同。其根本原因在于西方农民城市化后彻底斩断了和乡村的联系,而中国农民进入城市之后,根脉仍与乡村紧密相连。一是难以分割的集体利益。二是与生俱来的乡土观念。三是根深蒂固的乡缘意识。四是约定俗成的社会规则。五是历史积淀的价值取向。

与拔根就走、彻底了断、无牵无挂的西方农民进城落户不同,中国农民在乡村的根扎得既深又广,且根系发达,千丝万缕,源远流长,既有物质层面的联系,又有精神层面的寄托。这种独特现象决定了中国不能简单照搬西方城市化的模式,而应采用集成改革的方式解决中国城市化问题。

一是变革思维方式。首先应充分考虑公私两种所有制农民选择进城的自由度不同。我国乡村集体经济组织是一个利益共同体,农民个体的自由选择权在某些方面势必受到共同体的约束。其次应充分考虑两种精神寄托的追求不同。西方移民社会以动态扩张的四海为家为追求,中国安土重迁以叶落归根和乡土乡缘为追求。再者应充分考虑两种人际关系生成的基因不同。陌生人社会以契约为基因生成的机械式组合不需时间,熟人社会以情感为基因生成的有机性融合则需要过程,因此,中国城市化的制度设计,必须从不同视角、不同层面弄清“拔根”与“扎根”的区别,从中国的发展现实出发。

二是变革城市化理念。中国历史上曾有过三次城市化高潮:第一次是春秋战国时代,旨在建城立邦、巩固政权,建有城池七、八百座;第二次是宋代,旨在促进商贸、繁荣经济,仅十万以上人口的城就有四十多座,史书上可见到名字的镇达4600多个,首都汴京人口超百万,世界第一;第三次也就是当前正在进行的城市化,主要目的是繁荣经济和宜业宜居。今天的城市化,最重要的是正确理解城市化的内涵。城市化不是把人都集中到大中城市去,也不是一定要有一个聚集居住的“城”或者“镇”,而是居民无论在哪里生活都能享受到与城市相同的基础设施和公共服务。就目前情况看,我国农民进城买房大多集中在县城或集镇,因此只在大中城市下功夫不符合城市化发展规律和现实社会需求,也不是城市化的本意。大多数发达国家承载人口的主体都是小城镇,中国是一个农业大国,中国的城市化还是应以发展小城镇为重点,走费孝通先生上世纪80年代就提出的“小城镇大战略”的路子,让农民就近就地城市化。

三是变革产业布局。要实现就近、就地城镇化,产业支撑是基础,解决农民就业是关键,要围绕小城镇发展符合农村需要、适合农民就业的二三产业。应充分发挥制度优势,通过行政干预将国有企业总部及一些大学和科研院所搬迁到小城镇。从世界发达国家城市化进程来看,许多小城镇都是围绕企业和大学发展起来的,如西雅图的林顿镇、旧金山湾区的硅谷、英国的剑桥和牛津等。据调查,德国前100位的企业,只有3家企业总部设在首都,其余均在中小城镇。我国96家央企全挤在首都,每个省几十、上百家省级国企也都挤在省会,在交通通讯高度发达的现代社会,这些企业总部完全可以下迁到乡镇去。“总部经济”、大学带城的效应一旦释放,将会极大地促进和带动当地产业和小城镇发展。

四是变革治理思路。城乡两栖、居业分离的生活状态已经成为中国城市化进程中的一道独特风景。采用过去稳态的人口治理方式已经无法满足实际需要,亟需调整路径、创新方法,应探讨无论户口在哪里,居住二十天以上的都要在社区进行登记,作为常住人口进行管理的治理思路。也可以借鉴美国社会安全号码等更加灵活的常住人口管理方式。农忙回乡务农,农闲进城打工,将农业作为副业,将农村作为退路,这可能会成为今后一个相当长的历史时期中国农民的生活常态,城乡统筹治理,变静态的被动跟踪服务为动态的主动超前服务是适应这一生活新常态的必由之路。

五是变革城乡体制。要从根本上改变资源配置的方式,应该按照人口密度和人口集聚程度,而不是按照城乡或行政级别配置资源。一个一万人的村庄就应该按照一万人的社区去配置资源;一个几千人的集镇,就应该按照几千人的实际需求去配置资源。只有打破按城乡、按级别配置资源的旧思路,才能从源头上杜绝城贵乡贱、重城轻乡、城乡分割的二元体制。我们已经结束了以农养政的时代。今天中央更进一步提出要融合发展。所谓融合发展就是你中有我,我中有你,大家融为一体,跨界、互渗、迭代,彻底打破二元制度。那么怎么才能在目前这种二元格局下实现融合发展。首先是要从思想观念、思维方式上解决这个问题。

第一是俯视还是平视。乡村的命运不是掌握在乡村手里。乡村处在什么样的位置上,这些制度设计者,怎么看待乡村,这是一个首先要解决的问题。所谓俯视是居高临下看乡村,觉得工业文明、城市文明是代表人类文明最先进的文明,农业文明是落后的,应该抛弃的文明。用这么一种心态去对待乡村,出台的制度,制定的政策,把乡村视为低等的,这肯定不能融合。必须以平视的心态来看待乡村,应该知道农业文明和工业文明、城市文明是并行不悖的文明。要同时发展、同样发展、同步发展,而不应去抛弃。从根本上说农业文明是母体文明,没有农业文明,一切文明都是空中楼阁,都不可能存在。首先人要吃饭,吃饭问题谁来解决?那就靠农业文明。所以这个问题是最重要的一个问题。农业文明和工业文明、城市文明各有职能,没有高下优劣,那为什么农业文明落后了?说起来很复杂,实际上也很简单,就是因为没有像工业、像城市那样注入现代元素。什么是现代元素?就是现代理念、现代思维、现代设施、现代技术、现代服务、现代金融、现代人才、现代管理等等。如果像工业、像城市那样注入这些现代元素,农业马上就发达起来,就现代化起来。

第二是还债还是恩赐。中国就是因为有这么一个庞大的乡村支撑,才得以发展这么快。历来都是三农给城市、给工业做贡献。三农付出的代价,应该说是哪个领域都比不了的。计划经济时代,我们工业原值的90%以上都是来自于农业的积累。我们现在已经建立起世界上最完备的工业体系,联合国去年底给世界各国“发了一张表”,41个大类207个中类666个小类,这一张表全世界只有中国把它填满了,一项不缺。我们这么一个完备的工业体系,靠的就是农业的积累打下的基础。直到今天,2.8亿农民工在城里打工,就是在给城市作贡献。过去是奉献食物,现在是奉献活劳动。不管是大中城市还是小城市,农民工一旦撤出,这个城市可能当天就很难运转,会很快瘫痪。所以直到今天三农还在为城市为工业作贡献。包括我们的工农产品价格剪刀差,改革开放以来农产品价格只涨了十几倍,而工业产品涨了几十倍甚至几百倍。价格剪刀差依然在拉大。因此,今天我们应该抱着“还债”的心理,而不是在给农村施舍、恩赐。

第三是嵌入还是融入。应该把乡村的二三产业作为整个城市二三产业的一部分,一体谋划,一体实施,一体监管,一体服务,不能只是城市工业到乡村搞个象征性的项目,像打补丁一样嵌入到乡村,就算进入乡村了也没法融合。必须把乡村的二三产业纳入城市二三产业体系,使城乡二三产业形成一个有机整体,同时提供同样的服务。

第四是主动还是被动。城乡融合,城市的一切大都处在上游。如果不主动去给乡村服务,解决乡村的问题,乡村缺什么,给他补什么,而是要乡村去求着城市,那很难融合。城乡二元制度生成一个二元社会,二元社会又孕育出一种二元文化,认为农村人低人一等已经内化为一种社会心态。因此必须是城市、工业,主动去帮助乡村解决问题,才能融合。

第五是一元还是二元。城乡不能再两张皮各行一套,重城轻乡或有城无乡的旧观念、老套路必须从思想理念和思维方式上彻底革除。

从实际操作上、工作实践中怎么在当下使城乡融合为一体,从战略层面看,党委政府应该在六个方面体现优先。十九大报告里面提出三个优先,第一个是就业优先,第二个是教育优先,第三个就是农业农村发展优先。农业农村发展优先,怎么优先?在实际工作中,应落实在六个方面,这是城乡融合发展的先决条件。一是要放在经济社会发展的大战略中,体现优先。一个省、一个市、一个县,经济社会发展的大战略,特别是市县这两层,一定要把乡村放在优先的位置考虑,在资源配置、制度建构、管理服务等方面,把城与乡作为一个有机整体,综合设计、统一谋划。二是要放在城市与乡村大背景中体现优先,乡村与城市比缺什么就循序渐进补什么,尤其是基础设施和公共服务,应逐步实现均等化。三是要放在农民与市民大格局中体现优先。因为现在农民和市民的权利还不对等。权利不平等是一个最关键的不平等,应该在权利方面体现优先,让农民缺失的权利逐渐平等。四是要放在一二三产大结构中体现优先。经济学家把产业分一二三次产业,我们向来都是重视二三产业。对于一产喊得很响,就是说起来重要,忙起来次要,干起来不要。20多年以来,全国的金融贷款,给农业方面的只占贷款总额的5%左右,所以乡村缺钱,没钱肯定不行。印度上世纪60年代、70年代之前经常饿死人,农业很落后。从70年代开始,进行三次农业革命,白色革命、蓝色革命、绿色革命,白色革命就是牛奶,水牛产奶就是世界的独创。印度的牛奶产量比我们要高2000多万吨。水牛产的奶的质量非常好,免疫力特别强。蓝色革命就是水产养殖。绿色革命就是农业种植业。这三次农业革命打了翻身仗,现在印度是重要的农产品出口国。为什么会取得这样的成功?一个重要原因在于政策性银行深入到乡村,三五个村都办一个政策性银行,家家户户都开上账户随时可以贷款。莫迪上任之后,提出开户计划,城市也推行这种办法,家家户户开设账户,随时可以贷款,贷款有了钱,就能创业。我们在一二三产大结构中对农业的投资、农村的投资应该进一步加强。五是要在城与乡、工与农,用人的大导向上体现优先。人才使用的大导向上体现优先是干部的风向标。党和政府在乡村振兴中最重要的工作就是培养一懂两爱的干部队伍,有了这支队伍,各项工作才能落到实处,必须把三农干部队伍配强用好,经常培训,不断提升他们的水平能力,并在使用时优先考虑。六是要放在社会舆论的大氛围中体现优先。中央说三农是重中之重,媒体对于三农的宣传还要进一步加强。

六个优先是党委政府应做的,还有一个重要方面就是靠市场推动城乡融合,即依靠市场的力量推进城乡之间生产要素的流动,土地、技术、资本、人才等应遵循市场规律流动起来。比如人才流动,应鼓励支持城市退休人员到乡村去发挥余热。历朝历代城乡人才都是互通的,官员告老还乡,商人衣锦还乡,连当了皇帝的刘邦都想念家乡,当了十二年皇帝后,回家乡住了20多天,并唱出了千古留名的“大风歌”。改革开放以来高速的城市化,使许多人都有乡村生活经历,都有乡村情结,他们城里退休后很想回乡生活,为家乡作些贡献。应顺势而为,帮助这个群体实现理想。

作者:刘奇

本文信息来源为 《农村工作通讯》2021年第23期

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