干部考察：选贤任能的中国式实现路径

干部考察是中国共产党组织选人的优良传统，这一制度设计是如何运作的，有何体制优势，值得深入探究。基于对某市A区党委换届的田野调查，本文揭示了干部考察的运行逻辑，并从组织选贤任能的视角进一步明确了干部考察的功能定位。研究发现，干部考察介于干部提名与任用决定之间，其运行有效统合了组织认可、领导推荐、群众基础、个人德才等多元干部选任因素。因此，这一制度安排不仅有助于消弭组织选人的信息不对称，实现选拔过程的“高效率民主”与“高质量集中”，同时还兼顾了干部选任的政治标准与专业能力，推动了候选人个人特质与岗位任职情境间的有效匹配。通过立体化呈现干部考察这一具有中国特色的组织选人机制，本文拓展了当前中国政治发展中干部晋升和人事管理研究的边界。

一、已有研究与问题提出

党的二十大报告强调，“树立选人用人正确导向，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，选优配强各级领导班子。”中国共产党经过百余年实践与沉淀，形成了卓有成效、科学规范的干部选任机制，确保干部选得准、选得好。关键原因在于，中国共产党在干部选任上始终坚持“选贤任能”的基本原则，并通过“组织选人”的方式来实现这一目标。党的十九届四中全会系统概括我国国家制度和国家治理体系的显著优势，其中就有“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才”。针对干部选任具体实践，习近平总书记多次指出，“要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用。”我们认为，选贤任能是组织选人的最终目标，而组织选人则是实现选贤任能的重要制度保障，两者相辅相成、不可分割。

关于当代中国干部管理体制的研究可谓汗牛充栋。受西方行为主义研究范式的影响，大量研究聚焦于讨论影响干部选任的因素，主要包括三种研究视角：一是个体因素视角。有研究发现了改革开放以来，地方官员的经济绩效与其政治晋升间存在明显的正相关性，而随后的研究更提出了地方官员之间存在着以经济绩效为核心指标的“晋升锦标赛”。此外，还有大量实证研究也发现地方政府在其他领域的治理绩效有助于主政官员职位晋升，包括环境治理、民生建设以及医疗保障水平等，这表明影响干部选任的绩效因素是多样和复杂的，随着改革开放的进一步深化，仅以经济指标来预测我国地方干部的选拔和职业流动，其解释力将十分有限。第二，关系因素视角，该视角强调官场中关系的类型和强度对晋升的支持作用。有学者在田野调查中，发现在基层干部群体中存在着同学、同乡、同事等多重关系网络。政府层级越低，“关系”在干部选任中发挥的作用就越大。这些研究也提示必须重视中国多层次的官僚结构对干部选任的异质性影响，因为同样的因素在不同级别的干部选拔中发挥的作用并不相同。第三，组织因素视角，这一角度突出组织培养在干部职业发展上的重要性。党通过主动发现和培养一批有潜力的年轻干部，实现了“培养式选拔”；一些有发展潜力的干部通常会被放在空间流动率高的部门和职位进行训练、储备。对此，有文献进一步提出了“能力导向”的干部选任模式，认为改革开放后，那些在不同层级和条线的多岗位历练中形成了较强的推动经济社会各领域发展与治理能力的干部更有可能被提拔至重要领导岗位。

近年来，越来越多的学者开始跳出传统精英政治或对干部选任影响因素的分析，尝试回到中国党政组织选人用人的具体情境，通过案例研究和田野调查来剖析干部选拔背后的制度逻辑。其中，组织选人程序是一个研究热点。不过与干部选任因素研究相比，这方面文献较为有限，主要集中在两方面。一是关于制度设计优化层面的“应然”研究。例如，有研究关注干部选任伊始的“提名”环节，提出了应扩大提名主体、规范提名程序、健全提名责任追究机制等优化举措。有学者关注到领导干部政治素质考评的具体指标设计。二是关于制度偏离层面的“实然”研究。例如，有学者认为，干部考察谈话可能诱发逆向选择风险与道德风险，影响到考察结果的真实性。此外，研究还发现在党委（党组）讨论决定干部人事任免时，班子成员受限于隐性规则和惯例，提出反对意见的动力不足。

党的十九届四中全会明确提出“选贤任能”是中国特色社会主义制度的一个显著优势，从这一视域出发揭示组织选人构成了当前中国干部体制研究的又一个热点。已有文献多从横向的国际比较或纵向的历史视角出发，剖析中国“选贤任能”模式的历史脉络、当代发展及其制度优势。例如，有学者指出中国“选贤任能”政治模式的核心是中国共产党对“任人唯贤”干部路线和“德才兼备”干部标准的历史选择和实践运用。此外，中国选贤任能实践中所体现的“委任、选任、聘任、考任、竞任”等机制促成了“贤能”标准与“选任”方式的有效结合，使得选贤任能制度的设计与运行充分体现了其所独有的政治优势，并持续推动了领导干部队伍的高素质与国家治理的高效能间的相互转化。

已有研究为理解中国党政组织的选人模式及其运行机制提供了丰富的观察视角，但仍存在拓展空间。一方面，过于突出单一干部选任因素的影响常常会割裂不同选任因素之间的关联。最典型的就是“关系论”和“政绩论”的解释路径，它们要么过分强调关系网络的重要性，要么仅突出个人治理成绩的影响，然而大量的现实经验表明，组织选人是一个比选的过程，不是单一因素能够决定的。另一方面，对于干部选任因素如何嵌入干部选任程序的机制分析还显不足。已有文献多聚焦于揭示某项干部选任机制的运行逻辑，或是从宏观视角论述中国选贤任能模式的制度优势，还无法对干部选任的制度设计如何赋能组织“选贤任能”这一目标给予足够关照。

有鉴于此，本文聚焦干部选任实践中“干部考察”这一关键环节，尝试通过田野调查和案例分析弥补已有文献的不足。干部考察是干部提名与任用决定的中间环节，组织、领导、群众、个人多方参与其中，并通过多渠道收集信息研判考察对象的德才表现，从而为组织选人提供可靠建议。在2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，干部考察被单独列出且为篇幅最长的一章，表明了该环节在干部选任程序中的重要性。不过，学界对干部考察这一环节关注较少，也缺乏对干部考察运作逻辑及其如何影响组织选贤任能目标的探讨。本文力图在具化分析干部考察过程的基础上，进一步讨论“干部考察如何赋能政府选贤任能”这一组织管理研究的核心议题。笔者于2021年10—12月在某市A区委办蹲点调研干部考察工作，期间正值地方党委换届，为田野调查提供了良好契机。本文运用的研究资料包括地方干部选任工作的细化规定、干部考察工作方案、干部考察填报材料以及多位参与过干部考察工作人员的深度访谈。

二、选贤任能目标约束下的干部考察：历史与发展

理解干部考察如何促进选贤任能，首先要回溯这一制度的起源和发展历程，进而在了解干部考察来龙去脉的同时，形成干部考察与选贤任能间关系的初步认知。

早在延安时期，中国共产党就将干部考察作为干部任命的程序性要求，初步形成了一套较为可行的干部考察方法，通过个人谈话、查阅档案、调查核实旁证等方式对干部进行组织鉴定。1940年出台的《中央关于审查干部问题的指示》被视为是关于干部考察最早的文献，其中要求仔细考察干部的政治忠诚度、工作能力、长处和弱点等内容。早期干部考察的特点就是通过“谈话”“查档”对干部进行分析研判。随着实践发展，传统的考察方式面临着两大困境：其一，干部考察的质量完全依赖于考察者的主观判断，考察结果深受考察者素质影响；其二，在日益复杂的现代社会，传统的考察方式获取的信息较为受限，尤其是“八小时”之外的表现情况，难以立体呈现出干部的各方面情况。换言之，单靠传统的考察方式难以保证精准选人，给“带病提拔”留有较大空间。

为了全面了解干部德才表现，干部考察经历了从平面到立体的演变。一方面，考察方式手段不断改进。坚持谈心谈话、实地调研、查阅档案等常见性做法，同时辅之以信息化手段来加强干部考察工作。例如，依托大数据核实考察对象的个人事项报告是否存在少报、瞒报、漏报等情况。另一方面，考察内容不断丰富。除了工作圈，还要求对考察对象的生活圈、朋友圈进行延伸考察。习近平总书记高度重视领导干部的家风问题，各地也将干部家风纳入考察内容。不少地方要求考察组要开展家访工作，到考察对象的家庭、社区考察干部的表现情况以及家风建设情况。有组工干部认为，“在考察对象单位，领导、同事出于各种原因，往往成绩谈得多、问题谈得少，套话讲得多、真话讲得少。直接下沉到考察对象的社区、家庭，可以深入了解干部在生活中的另一面。”（访谈资料20211013AXH）总体而言，现阶段干部考察的方式得以完善，考察内容不断被丰富，考察结果的精准度也得到了有效提升。

习近平总书记指出，“对干部的认识不能停留在感觉和印象上，必须健全考察机制和办法，多渠道、多层次、多侧面深入了解。”党的十八大以来，中央出台或修订了多部涉及干部考察的党内法规，使干部考察有了更为详细、完备的制度规定。例如，2019年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》一如既往地坚持把干部考察作为干部选任的必要程序，明确了考察工作中的主体、内容、对象、方法、程序等操作规定。2019年印发的《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》强调实行干部考察工作责任制，详细规定了追究考察组有关负责人责任的情形，如“隐瞒歪曲事实真相、泄露重要考察信息”等。2016年修订的《党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》要求人事讨论决定时，“没有按规定进行酝酿动议、民主推荐、组织考察的不上会”。2016年出台的《关于防止干部“带病提拔”的意见》要求强化任前把关，“适当拉开考察与会议讨论的时间间隔，采取民意调查、专项调查、延伸考察、实地走访、家访等办法，广泛深入地了解干部”。上述党内法规为干部考察提供了政策依据和操作规范，对于科学地使用干部考察提供了制度性保障。

从以上对干部考察起源与发展的梳理中不难看出，干部考察的制度设计是一个不断深化、细化、具体化的过程，在不同的时空条件下，“考察”至少从两个方面服务了组织选贤任能的终极目标。一方面，干部考察的内容、方式及其程序为落实“德才兼备、以德为先”的用人原则提供了有效途径。尽管在社会主义革命、建设和改革开放的不同阶段，干部选拔的具体标准会因当时的历史条件有所差异，但选贤任能的基本原则却是一贯的。干部考察作为组织选人的一项核心环节，打通了上级组织、被考察对象、群众以及其他相关人员之间的联系，通过多元化的考察方式和信息来源将被考察对象的德、能、勤、绩、廉各方面表现具象化，从而为下一步的干部任用提供重要参考。另一方面，干部考察制度从诞生的那一刻起就具备不同于西方选票政治的政治属性，从而让“选贤任能”成为实实在在的组织行动，而不是沦为一句空话。西方国家将“选票”奉为选拔政治领导人的金科玉律，却总是被“选票”背后的金钱和利益集团所裹挟，导致选举常常演变成为候选人间互相争斗甚至是进行人身攻击的闹剧。与西方国家不同，干部考察的初衷就是为了全面、准确、客观地甄别干部个人向组织所传递的信息，并通过制度化的程序机制让组织选人始终服务于“选贤任能”这一终极目标，避免被其他利益或价值取向带偏方向。

因此，干部考察因其运行的有效性、功能的合理性显著促进了组织选贤任能目标的实现，因而在其诞生之后得到不断的发展和完善。那么，干部考察在组织选人实践中到底是如何运行的？从更广泛的意义上看，这一制度在促进选贤任能上又发挥了哪些具体作用？本文的以下两部分将重点回应上述问题。

三、干部考察的运行逻辑

干部选拔包括动议、民主推荐、考察、讨论决定和任职等环节，而干部考察介于干部提名与任用决定之间，起到了承上启下的关键作用。总体上看，干部考察有效统合了组织、个人、领导、群众等干部选任的关键要素（见图1），其中，领导推荐和群众基础进入干部考察视野的前提要件，个人德才表现是通过干部考察的硬性条件，获得组织认可是考察对象获得任用的决定性因素。这四重因素相互统一、不能割裂，共同服务于组织选人实践，有力推动了干部选任从程序正义走向结果正义。本节将从考察对象确定、考察材料形成和考察结果运用三个维度对我国干部考察的运行逻辑进行解析。

（一）考察对象的确定：寻找领导班子推荐与群众基础的结合点

从权力运行向度来看，在确定考察对象时，采取的是领导干部由上而下提名与群众由下而上推荐双向互动的工作机制。领导、同事、下属以及服务对象对考察对象比较了解，对于干部工作的德才表现也有自己的认识，但也可能因情绪化因素、人情因素、关系因素等而存在片面性，如领导任人唯亲、同事恶意评价、下属心怀不满等。如果能得到上下一致推荐的话，就能顺利地被确定为考察对象。现实中也存在领导选定的意向人选与民主推荐的结果不一致的情况，此时决定权交由党委（党组）来居中裁决，可能重新确定考察对象或终止考察程序。在没有意向人选的情况下，则根据民主推荐结果由上级组织部门分析研判提出考察对象，这被称之为“盲推”。

一方面，在选派考察组前，党委（党组）主要领导成员就意向人选提出初步建议。地方党委酝酿意向人选时，党委书记一般应事先与行政主要负责人、党委副书记、组织部长、纪委书记（纪检组长）等班子成员（即“五人小组”）进行沟通酝酿，同时应征求分管领导的意见。有组工干部表示，“‘五人小组’的一项重要职能就是酝酿干部提名人选，在这一过程中获得主要领导或分管领导的推荐是成为意向人选的关键。”（访谈资料20211107ALZ）习近平总书记指出，“谁最了解干部的德才和实绩啊？那应该是领导班子、分管领导和组织部门，他们在推荐干部方面的权重应该适当加强。”，“伯乐相马”就是鼓励政治经验丰富的上级官员来推荐下级官员。

另一方面，干部制度的民主化是现代国家的基本要求，群众须在干部选任上具有发言权和参与权。干部考察程序为群众有效参与干部选拔提供了制度通道。考察组到意向人选单位进行民主推荐，包括会议推荐和谈话推荐。民主推荐结果是产生考察对象的重要参考，原则上推荐票低于百分之五十的不得列为考察对象。如果之前没有意向人选或意向人选得票比较集中，考察组经与派出组织部门沟通后，按程序确定为考察对象。一些干部就是通过盲推而进入到组织考察视野中的。有组工干部提到，“现实中存在着这样一种情况，意向人选与民主推荐结果不一致，这时候考察组则需向派出组织部门报告，由上级决定后续工作。”（访谈资料20211102ALY）中国共产党将群众基础作为干部选拔的一项重要标准。民主推荐结果会得到尊重，如果得票较低则不列为考察对象，但票数多少只是用人的重要参考而不是唯一依据。因为民主推荐也可能存在片面性，比如说条件不错、但群众了解不够的人选难以推荐出来。推荐不等同于选举，得票最高的人不一定列为考察对象，还需组织进行综合判断选择才能列为考察对象。

总体而言，考察对象的确定体现了领导推荐与群众基础的上下结合，既发挥了上级领导识别人才的政治经验，又让群众参与到干部选拔的过程之中。有组工干部做了一个形象的比喻，“领导班子推荐是‘门票’，群众基础是‘门槛’，没有领导推荐难以进入选拔视野，群众基础较差的则拒之门外。”（访谈资料20211013AXH）通过领导推荐与群众推荐相结合，有助于拓展组织选人的视野范围。但是，经验判断和日常接触给出来的评价并不完全是可靠信息，尤其政治表现还有鉴别难度，仍需进一步发挥组织把关作用。换言之，领导酝酿和民主推荐出来的人选，并不能涵盖对干部政治素质、道德品质、组织管理能力等方面的评估，需要对考察对象的德才表现做进一步考察。

（二）考察材料的形成：基于个人德才表现进行多方印证

干部考察要对考察对象德、能、勤、绩、廉进行深入细致的“体检”。干部考察的方式随着实践的发展得以不断完善，融合了传统方式与信息化手段。通过利用信息技术收集考察对象的信息、与知情人和考察对象面谈、审查考察对象的档案、要求其他部门汇集考察对象的情况、查阅考察对象的书面材料等多种方式，力求多方印证考察对象是否符合组织的用人标准和岗位要求。现在阶段的干部考察包括了定性考察和定量考察相印证；多方谈话和文字材料相印证；个人观点与组织意见相印证；机关考察和现场查看相印证；日常工作与关键时刻相印证；工作圈与生活圈、社交圈相印证，等等。简言之，干部考察的内容丰富、形式多样、力度加大，呈现出了立体式多方印证的特征。

干部德才的评价要汇集大量且准确的绩效信息，通过多方印证得出来的结论是较为可靠的，能够尽量减少用人时的信息不对称以及排除一些干扰因素。考察组需要与多方进行谈话，谈话对象主要包括考察对象上级领导机关有关领导成员、考察单位领导班子成员和主管部门班子成员、机关中层正职（或主持工作的副职）、下属单位负责人、基层党组织书记、一般干部、离退休干部代表以及服务对象等。这些人员与考察对象有较多的工作接触，对于考察对象的了解较为深入。有组工干部表示，“在个别谈话中，不同谈话对象可能对同一个考察对象的评价截然相反，这需考察组进行仔细辨别核查后给出可靠的结论。”（访谈资料20211102ALY）与被考察者直接进行谈话，也是考察的重要一环。有考察对象表示，“考察组来之前并不知道自己被列为考察对象，直至被通知要谈话时，才知道自己可能要调动。”（访谈资料20211029AXS）除了谈话之外，考察组还需要收集大量关于被考察者的文档资料。考察对象需提交三年来在党委（党组）理论学习中心组发言材料、党内集中学习教育和民主生活会个人对照检查材料，这些为考察组了解考察对象提供了辅助参考。中国共产党十分重视档案工作，对于涉及考察对象的相关档案材料需要经过认真审核。现阶段要求干部考察时做到“凡提四必”，即必审干部人事档案、必核个人有关事项报告、必听纪检监察机构意见、必查有线索的信访举报。实施“双签字”制度，党委（党组）书记和纪委书记（纪检组长）须在考察对象廉洁自律结论性意见上签字。可见，在干部考察中呈现出多方印证的基本特征。多方印证利用信息传递的共识性维度，考察者从广泛的信息来源中辨别具有共识性信息，对于存疑信息进行核查。

需要强调的是，多方印证不等于“印证式”考察，二者的差别在于是否预设考察对象的主观意见。“印证式”考察是有选择性地考察，突出考察对象较好方面，而不是全面、客观地考察。考察工作应该是一个不带前提预设、相对独立的工作，不能以落实领导选人意图来考察干部。不排除一些考察对象的违法违纪行为具有隐蔽性，未在干部考察中被发现。但总体而言，干部考察对于考察对象的“体检”效果是比较明显的。考察结果最终要形成干部考察材料向党委汇报。撰写干部考察材料要求把“像”画准，真实准确反映考察对象的情况特征。考察报告内容要由考察组集体讨论，要求用具体事例来反映考察对象的情况，倡导进行个性化描述，避免千人一面或使用空话、套话。有参与考察工作的处级干部表示，“现在考察工作做得十分细致，在写干部考察材料时，我们为了收集考察对象的佐证材料，还到政府网站上去收集各种关于考察对象的相关报道用以印证。”（访谈资料20211022AZQ）

对考察对象进行考察并不能保证稳定的晋升预期，考察后未获提拔的情况也时常发生；极少数干部甚至因担心考察出问题而拒绝组织提拔。从新闻报道和调研情况来看，不少考察对象因人事档案造假、个人事项瞒报漏报、纪委的党风廉政意见、民主测评结果不理想、“八小时外”表现一般等原因，未能获得考察组推荐任用，被组织谈话提醒，甚至被纪委监委立案审查。这表明，干部考察是防止干部“带病提拔”的有力、有效措施。在等额考察中，自身德才表现不佳则难以通过干部考察；在差额考察中，如果不具备竞争优势的话，也不会获得考察组的任用推荐。还有组工干部提到，“对于被考察而未获提拔者来说不完全是一件坏事。一些差额考察对象虽未获得提拔，但经过考察后，组织上对其情况有较为全面掌握，有望再经一段时间锻炼后得到组织重用。”（访谈资料20211102ALY）就此而言，干部考察兼具选拔功能和发现功能，增进组织部门对于干部队伍的了解。

（三）考察结果的运用：获得组织任用的重要依据

考察对象的任用决定权由具有人事管理权限的党组织掌握，由党委（党组）召开会议讨论决定干部任命事项。在这一过程中，通过干部考察是获得组织认可的前提要件和重要依据。从程序上看，干部考察是组织人事任命讨论的前置程序。干部人事任免的讨论决定会议受到党内法规的严格规范，用以保证科学选人。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，没有按照规定进行民主推荐、考察的不得提交会议讨论。虽然党委（党组）领导班子有干部任用的决定权，但是不得临时动议决定干部任用。中组部专门出台了《党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》。其中一项重要的规定就是，在党委（党组）讨论干部人事任命时，领导班子成员需要有充足的时间来听取推荐考察、任免理由的情况介绍。上述两项规定要求“干部考察必须进行、考察意见必须听取”的程序规范，用以提高干部考察环节在干部选任程序中的重要性。

从结果来看，考察组的考察报告是党组织进行人岗匹配的重要依据。特别是在差额考察的时候，考察中的倾向性意见显得尤为关键。陈云曾强调，“干部的任免、奖惩等重大事项，应按组织原则，根据考察材料，并考虑干部部门的意见，经党委会讨论通过，不是一两个人说了算。”对于“不认真听取考察组汇报，不采纳考察组意见而提出干部任免建议”可以被认定为是违反组织纪律行为，对用人失误失察要负责任。有参与过考察工作的干部表示，“在从严治党的背景下，领导干部因为担心用人失察而被问责，在干部选拔中更为谨慎，对于干部考察环节更加重视，这对于不合格人选起到了‘警报’的作用。”（访谈资料20211013AXH）也就是说，在没有充分理由的情况下，具有人事决策权的领导干部不能贸然对考察意见置之不理。这就使得干部考察成为防止领导干部任人唯亲的一项纠偏举措，是落实组织选人的重要制度安排。

需要强调的是，考察组对干部任用具有建议权而不是决定权。有组工干部表示，“干部任用并不是板上钉钉的，不到最后一刻都还存在着变数。即使顺利地通过考察，在党委会的讨论上仍可能有不同意见。比如说，有的各方面条件都不错，但是与岗位匹配程度相对较弱则也会被比选下去。”（访谈资料20211107ALZ）之所以将建议权与决定权二者分离，很大程度上是由于两者存在着功能分化。干部考察在于鉴定考察对象是否合格，而组织在干部人事讨论上还需要重点考虑考察对象是否合适。在干部考察中，将关注重心放在了考察对象的德才情况表现上，对于干部的岗位匹配程度、干部队伍结构的考量相对有限。与此同时，具有人事任命权的党组织对于干部队伍整体情况更为熟悉，但是对于考察对象个体的了解可能不够深入和全面。就此而言，考察结果不能直接替代组织决定，组织决定需要建立在考察的结果之上，从更宏观视角来选择最为合适的领导干部。

四、干部考察何以推动组织选贤任能

“选贤任能”是人事管理的核心问题最大难点之一。一方面，现代社会面临着越来越多样化的风险和挑战，对政府特别是掌握决策和行政权力的政治精英提出了更高的要求，能否选出既有相关领域专业能力和丰富经验，同时又具备宽阔视野和高尚职业操守的人进入政府系统，对于提升治理效能、巩固政府合法性具有重要意义。另一方面，官僚体制自身的悖论也给选贤任能带来了巨大挑战。韦伯式的官僚组织虽然特别强调专业化分工、层级设置和制度化运行，但人事管理却是和人直接打交道的工作，官员选拔更是对人的全方位识别，因而机械化的官僚运作和繁文缛节反而会让官员选拔过程流于形式，注重程序而忽视对候选人的全面了解。因此，对于国家来说，“复杂多样的外部治理挑战”和“官僚体制的内在悖论”所形成的叠加效应让选贤任能困难重重。通过上文对我国干部考察制度发展脉络和运行逻辑的分析，本文认为，“考察”作为党管干部原则下组织选人的一项重要制度安排，在助力政治权力体系选贤任能上发挥了重要作用，具体体现在三个方面：

（一）降低组织选人的信息不对称性，实现选拔过程的高效率民主与高质量集中

贯穿组织选人全过程的一个难题便是政府如何对候选人进行客观和全面的了解。尽管现代官僚体制试图通过系统化的考试、面试等手段来避免组织选人的信息不对称，但候选人的真实能力却很难通过一次考试就全面反映。在干部选拔中，组织需要借助一定手段来尽可能获取意向人选的信息，以此来判断其是否拥有胜任能力。信息传递在人才选拔上有三个特性：一是一致性，即个人表现具有稳定性，为后续使用提供参考信息；二是共识性，即多方获得的信息差异度越小，信息的可信度越高；三是独特性，即有独特的个人信号特征，有利于鉴别人岗之间的匹配度。干部考察就像一个干部信息甄别程序，通过组建考察组和制定考察方案来启动这一程序，在程序中输入考察对象的德、能、勤、绩、廉的表现情况，最终输出考察对象的考察材料和任用建议，这不仅有助于降低组织选人的信息不对称，更充分体现了“高效率民主”与“高质量集中”的有机结合（见图2）。

一方面，要克服组织与考察对象之间的信息不对称，一项基本工作就是广泛接触信息，了解多方意见。从主体维度而言，干部考察极大拓展了获得候选人信息的渠道，包括：第一，通过科学地选择最了解考察对象、最能够提供关于考察对象的有价值信息的人进行谈话。谈话对象的选择以知情度、关联度、代表性为依据，包括上司、同事、下属以及服务对象等。第二，多方机构提供材料印证，包括纪检监察机关、信访机关、所在党支部所提供的证明材料以及核查个人档案、有关事项报告等。第三，给考察对象自我表达机会，通过自我阐述来获取相关信息。因此，在干部考察的输入端就形成了多元主体参与、信息充分交汇的局面，即听取意见的范围要宽、考察谈话的内容要深、获取信息的渠道要广，从而确保了干部选任的“高效能民主”。

另一方面，干部考察材料的形成是在广泛收集意见的基础上进行综合研判，此时考察工作回到了考察组内，更加侧重于集中一面。一个干部的工作是好是坏由处于不同立场的人来评价，得出的结论可能是大相径庭的，这就需要考察组本着实事求是、小心求证的精神，将多方意见进行去伪存真、去粗取精，由此及彼、由表及里，经分析研判得出客观可靠的鉴定意见。考察结果集中可分为两个层次：第一，考察组将考察中各方面的意见进行集中。在考察过程中，考察组掌握了丰富的信息和数据，但是这些材料是零散庞杂的，是形成干部考察报告的基本素材。如何对这些素材进行加工处理，需要考察组成员交换意见、集体分析研判，从而得出可靠结论。第二，考察组组长对考察组成员意见进行集中。考察组成员由不同机关抽调组成，有着各种的专业背景和工作性质，对于同一考察对象有时候也难免会意见分歧。考察组组长要善于集中组员的意见，在广泛讨论的基础上由组长对不同意见拍板定夺，确保在规定的时限内向组织提交考察报告。这里的集中是依据实地走访和相关资料进行甄别与判断，既不是依据考察组的主观印象也不是单方面地来自上级领导意图或相关知情者意见，而是在综合各方意见基础上提出任用建议，确保了干部任用的“高质量集中”。

（二）回应选贤任能的基本诉求，兼顾干部选任的政治标准与专业能力

党确立了“德才兼备，以德为先”的用人标准和原则，在干部选任上更加强调官员的“政治品质”，并力求在“政治标准”和“个人能力”之间寻求平衡。从公共行政的视角看，干部的“政治性”是保证组织意志得到不折不扣贯彻的基础，而其专业素养则影响到政策执行的具体绩效。如果在选人过程中仅仅关注候选人的专业能力而淡化政治和道德标准，不仅会造成“一人一把号，各吹各的调”，从长远看更会影响干部队伍的纯洁性和可持续发展；如果官员选拔仅突出政治和道德标准而忽视候选人的知识技能，则经常会带来政府治理效能的低下和政策资源的浪费。因此，在选人过程中如何保证选拔出来的官员既符合组织的政治和道德要求，同时又具备公共行政所需的专业能力，就成为选贤任能的一大难题，而“干部考察”则回应了组织选人用人的这一基本诉求，有助于将“德才兼备，以德为先”的用人理念落到实处。

一方面，干部考察将候选人政治能力摆在突出位置，通过多方交叉验证，确保选上来的干部能够符合政治理想坚定、道德水平过硬这一组织选人用人的基本要求。干部考察是对于领导干部的一次政治“体检”。除了一般意义上通过实地走访被考察对象工作单位，并对相关人员进行个别谈话以了解候选人的政治素质外，向有关部门核实被考察对象的相关情况，查阅考察对象的档案资料也有助于防止“带病提拔”的发生，其中有代表性的制度设计包括干部考察的“凡提四必”和“双签字”制度。党的十八大后，对政治标准提出了更高的要求，推动着政治标准的考察从虚向实、从“软指标”向“硬杠杠”转变，对政治上不合格者“一票否决”。

另一方面，通过深入一线的细致了解，干部考察更加强调对候选人解决实际问题能力、视野和格局的多维度把握，确保被选上的干部能更好地服务于各地区各部门的治理实践。干部的个人能力既包括显性的专业背景、教育程度和工作经历，又更多体现在其日常的管理实践和工作实绩中。相较于传统意义上的面试或公开辩论，干部考察能够全面审视被考察对象所具有的显性知识和隐性知识。例如，在前往候选人工作单位进行考察时，考察组一般会要求与谈人对被考察对象的领导行为特征作出评价，说明其优点和不足。此外，考察组一般还会要求被考察对象对其过去的工作进行总结，例如填写最能体现自己能力的三项工作及取得的主要实绩、最不满意的一项工作及主客观原因分析等，这一机制本质上是一种行为事件考察，有助于对候选人隐性知识和技能的深度把握。

（三）提高干部选拔的精准程度，匹配候选人的个人特质与任职情境

科层组织的理想化、制度化运作和政府选人的具体实践间往往存在一定程度的张力，因为官员选任本质上是做“人”的工作，而每个被提拔的候选人都具有不同的个人特质，包括专业背景、成长和工作经历、领导风格乃至个人性格等。因此，如果机械地对照程序和标准选拔官员，容易忽视个体的异质性，造成岗位与个人特质之间的不匹配。作为一项嵌入组织选人用人程序的关键机制，干部考察在坚持考察过程程序正义的同时，兼具一定的灵活性和实用性。考察是对候选人的一次全面“画像”，有助于最大限度实现“让最适合的人做最适合的事”，提高组织识人用人的精准度。

一方面，通过主动接触和了解被考察对象，干部考察有助于促进“组织需求”和候选人个人特质间的匹配。尽管科层组织都具有一些相似的特征，但不同政府部门还是会形成自己的组织文化，因而其用人需求会有所差异。在当代中国，除了满足政治素质过硬这一干部选任的共同准则外，不同党政部门对干部的要求也会因组织文化而有所差异。例如，宣传部门的组织文化强调干部不仅要政治可靠，还要思想活泼；政府的经济职能部门则对领导干部抓经济促发展能力有更高要求。对此，干部考察在启动阶段就优化了考察组的成员配置，除了一般的纪检组工干部外，考察组也会吸纳熟悉被考察对象工作部门实际情况的其他干部和老同志，这有助于在干部考察阶段就对候选人与组织文化、组织需求之间的适配度做出全面考量。

另一方面，通过对共性要素和个性化要素的综合考量，干部考察有助于增进“岗位需求”与个人特质间的匹配度。“人岗相适”和“人事相宜”一直是组织选人的难点，因为官员的自身能力和工作方式迥异，而不同领导岗位对候选人的能力要求也各不相同，如果官员选拔不能做到候选人个体特质和岗位情境间的匹配，就容易造成“能力强绩效平”的局面。为了更好实现人岗相适，干部考察有助于将岗位需求和个体差异化特质相结合，实现干部任职能力和任职情境间的最优匹配，做到“人尽其才、人尽其用”。例如，在干部考察实践中，党政正职的考察更加注重其在政治方向、科学决策、处理复杂问题、带队伍能力、抗压能力等方面的情况；而班子成员要契合结构需求，强调贯彻执行能力；专业职能部门负责人则突出专业素养和相关工作经验情况。

五、结语

干部考察作为组织选人的关键环节之一，是一项具有中国特色的、打破组织与拟任人选之间信息不对称的制度设计。干部考察不仅衔接了组织认可、领导推荐、群众基础和个人德才表现等多元干部选任因素，更有助于消弭组织选人的信息不对称，提高组织选人的精准程度，进而有效回应选贤任能这一组织管理的基本诉求。总之，组织选人是一个复杂且细致的程序，只有立足民主集中制，平衡多元干部选任因素，才能选拔出最符合事业需要的干部人才。如果忽视干部选任的程序与规则，仅从一两个选任因素来解释干部选拔的结果，无助于理解组织选人全貌。本文跳出传统晋升研究的“干部本位”“单一因素”“忽视程序”的研究取向，将多方行为主体和多元选任因素纳入到干部选任程序之中，在一定程度上拓展了干部晋升和组织人事管理研究的边界和对象，为未来此议题研究提供了更多命题，也为组织选贤任能这一世界普遍面临的难题展示了一种中国方案。

作者

杨竺松，清华大学公共管理学院副教授、国情研究院副研究员；

张金城，中共浙江省委党校（浙江行政学院）党史党建教研部讲师、中共浙江省委党校全面从严治党研究中心研究员；

张铃旋，东北大学文法学院学生。