基层减负为何越减越“重”

当前正处于年末岁初，又一次到了进入年度考核、年度总结“纷沓而至”的时刻。近年来，中央多次强调整治形式主义为基层减负，尽管很多地方下大气力整治，但基层的天平一头是上级部门，一头是群众，已是苦于重担久矣。不禁想问：减负之路该怎么走？

一

不可否认，为了更好服务群众，很多部门和单位都在探索建立更多系统和提供更多服务，努力把便民利民惠民的工作做到群众家门口。然而，上面千条线，基层一根针，一直以来一些形式主义、为基层增添负担的做法依然存在。笔者总结了三种主要存在的、难以攻破的基层减负难题。

“文山会海”。此前，各地大力整顿“文山会海”现象，取得了明显成效。但是，一些单位仍然“钻空子”，让纸质文件变电子文件，监督检查变调研指导，将“减负”流于形式，比如，因为上级要求减少“文山会海”，下面专门要求各单位列台账来统计会议和文件，检查是否各个单位的会议都减少了，造成本末倒置，变相增加了基层干部负担。同时，部分地区的会议更是“不绝如缕”，一个小小的单位三位领导，每人一周竟平均有20场会议，不是开会就是在去开会的路上，根本没有办法静下心来研究工作。更甚者，还存在上面说减少“文山会海”，把时间腾给工作，到了下面践行就变成了利用晚上和节假日来开会。

“无限考核”。《乡镇政府的应酬政治》一文曾指出，往往上面有什么部门，下面就会有什么检查。大部分的考核是合理的、可操作的，在一定程度上可以衡量工作的进展，但是连杂志的征订也需要考核、公众号的关注数量也需要考核，是否存在过度考核的情况。同时，考核工作仍然停留在报告的撰写和简报、工作情况的汇总，都是准备不完的材料、填不完的表，有数量的考核但是没有质量的考核，很多单位因为考核过多不得已到年底考核任务最重的时候“五加二”“白加黑”地完善考核材料，真正取得成效了吗？让人不禁怀疑这些考核的实效性，不禁想问，领导的作为程度考核了吗？人民群众的满意度考核了吗？是否忽略了群众和基层最实际、最急迫的需求？更甚者，会衍生“政治数字”的情况，所谓“政治数字”，就是并非实际情况，而是在政治任务要求下展现出来的数字。比如，要求农村人均收入一年比一年高，先抛开经济大形势不谈，面对如今的产业转型的需求，大部分低学历的农民工能保住工作已经是“奢求”，何谈每年都能涨工资呢？

“虚无创新”。一是“纸面创新”，一项工作每年更改一个名字，但是内容还是“换汤不换药”。上面下达任务到达基层之后转化为各种各样的表格，导致基层干部“天天在基层，却没空下基层”，纸上内容都是“造出来的”而不是“干出来的”。每一个专项行动每一个任务都需要填写各种不接地气的工作台账，有些工作根本不涉及那么多单位，为了保险硬硬把单位都放进去，加重负担。二是“载体创新”。在外网系统、内网系统的基础上，根据上级考核要求或领导要求，安装越来越多应用软件，登陆越来越多的学习网站，虽然一定程度上让更多干部接触到新的理论，但大部分实用性不大，单纯是为了完成考核指标。部分上级单位不考虑实际情况，只下达任务和达成目标，达成不了就马上通报批评，基层干部苦不堪言。

二

近年来，机构改革工作呈现螺旋式的上升，但随着国际形势逐渐复杂，社会经济不稳定，巩固脱贫攻坚成果和高质量发展转型相互交织，工作的压力愈发沉重，形式主义有抬头现象，造成基层减负工作难以推进。在笔者看来，主要有以下原因。

缺乏顶层设计，工作重复不断。前部分已经提到的“政治应酬”其实是工作重复的“罪魁祸首”，因为部门与部门之间总会存在交叉的职能和任务，不少材料存在多个单位重复要、多头要，部分考核指标只是稍微修改了名字，但需要提供但材料往往是一样。单位与单位之前既缺少顶层设计的指导，而且互相也不了解彼此的工作信息，最终导致压力都集中在基层被考核单位身上，久而久之就会造成上级层层分解的任务会让基层干部被动接受、疲于应对，基层干部没有时间和精力在工作上做文章，一定程度上造成短视效应，制约基层发展活力。同时，还存在一种“一刀切”情况，少数上级部门对材料要求还没有统一标准的时候便将任务下发，下级部门准备好材料上交之后又被打回，导致一直在做“无用功”，不但降低了工作效率，而且影响了考核进展和分数。

领导“畏惧作为”，决策摇摆不定。部分领导干部坚信“不作为保平安”“多做多错，少做少错”，在做决策的时候人云亦云，比如参加议题的审议会议，别人说同意他也说同意，不对工作进行研究，到工作进入实施阶段以后发现工作难以推进，导致会议讨论又重新提上日程，如此往复，不但降低工作效率，而且造成会议和文件不断往返。同时，部分领导对工作完全不熟悉，或者是熟悉了也怠于指导，害怕担责问责，导致单位工作人员得自行承担责任后果，在工作中更加束手束脚，难以提高工作效率，更不提说创新工作方法了。更有甚者，一些领导干部遇到荣誉往自己身上“堆”，遇到问题和责任就往下属“推”，竟然还存在极少数领导出尔反尔，不承认自己说过的话，“自保”情绪严重，只要没有聊天记录、笔记等“硬证据”，责任就不在自己身上。

部分人员“摸鱼”，工作永远在“少数人手上”。体制内因为基层工作人员流动性较小，部分激励机制不够健全，一直留在基层的干部在工作压力大、基层事务繁琐的情况下就容易“耍滑头”，比如自主降低工作效率、重要时刻突然“消失”、一到有任务时就假装头昏脑涨等等，美其名曰把机会留给年轻干部。大部分年轻干部因为工作干劲足、学习需求高、不懂拒绝，永远是没日没夜工作，造成“工作的永远在工作，没有工作的永远没有工作”，导致年轻干部手上的活越积越多，工作压力越来越大，不但降低了工作的效率，更严重打击年轻干部干事创业的积极性。

三

如今，基层不少干部时不时陷入工作意义的挣扎，而形式主义却零星活跃，尤其是身处上级任务不断和基层群众诉求不断的“夹板”之间的基层干部更是深处“至暗时刻”。面对这样的困境，是否有更优化的路径？笔者提出两个浅显的想法。

优化顶层设计。一是要深化机构改革。在部门职能方面要做到准确、合理梳理和区分，避免职能重复和交叉，尽量减少联合部门工作，不可否认联合多部门工作可以集思广益，会让决策一定程度上更合理，但同时也会带来一定的负面影响。一方面会导致职能推诿，互相认为对方部门会完成这个任务，主动或被动地产生“搭便车现象”，另一方面会导致工作效率下降，如果部门之间配合不到位，会造成工作难以推进，一定程度上造成重复打扰企业或过度叨扰群众。二是要理顺工作流程。文山会海的出现很大程度上与工作流程未理顺相关，比如，年初设立的工作目标因为在实施中各种环节会出现问题，大部分在年初如果认真思虑是可以解决的，但是在设立目标时没有做到谨慎、全面，导致如果要完成年初的目标，就需要在会议和文件上不断调整，数量就会“平地而起”。一定数量、合理的会议和文件当然是工作运行必不可少的环节，但是如此之多的会议和文件，到底哪些是需要的，哪些只是摆设，还需要认真思量。三是要科学设置指标。要认真梳理现有的考核制度和考核指标，调整异化考核指标，在合理考核的基础上尽量精简指标，特别是纸质工作上的考核，尽量精简报告汇总，更多将考核体现在群众的满意度和实事的成效上，为基层减负，真正促进基层发展。当然，设置考核指标是复杂且庞大的工作，还需要谨慎斟酌。

建立健全奖罚机制。一是完善能上能下机制。一方面是针对领导干部，要真正把领导干部用在“刀刃上”，不能有领导之名但无领导之实，不能遇事就隐身、遇功就现身。要认真梳理出领导擅长的范畴和不擅长的范畴，一定程度上推动领导之间的流转，形成“能者上，不能者下”的良好氛围。另一方面是针对普通干部，为进一步激发想做事、能做事的干部的积极性，要真正促进有为的干部在“市场”上流转，全面提升其工作能力，为想要干事创业的干部打造相对公平的平台。二是严肃处罚机制。大部分“老油条”之所以“为非作歹”，心无敬畏，主要是目前的处罚机制不够完善，实施力度不够强，一定程度上滋生其侥幸心理。要进一步严肃处罚机制，真正在其利益上“下刀子”，而不是口头警告或者放任不管，让这些不作为、不担当的干部提高思想认识，转变工作作风。但是处罚机制也需加点“人情味”，要在充分考量、研究干部背景的基础上进行判断，避免造成误判、误罚。三是健全容错纠错机制。一部分领导干部“不担当、不作为”，一定程度上是“一朝被蛇咬十年怕井绳”，可能是之前受到处罚而停滞不前，也可能是看到“以案释法”，没有理解透彻，导致“畏惧作为”。一方面要保证容错纠错机制公开透明运行，让权力在“阳光下”实施，让这部分想干事、能干事的领导干部放宽心、敢前行。另一方面，要在容错纠错机制执行中加强组织关怀，在基层实践中逐渐完善制度，激发干部们的主动性和创造性，把压力转化为事业发展的动力。

基层减负是一个长期命题，需要用系统思维和向下延伸的举措贯穿才能达成实效。基层的工作落脚点说复杂也负责，说简单也简单，归根结底就是“为人民服务”，要把重心放在人民群众可感知、可量化、可评价的成效上，这才是基层这一天平应该倾斜的方向，才是为基层减负的最终目的。