基于多源流理论的 我国关于推进县域共青团基层组织改革的政策分析 ——基于街道、社区团组织

引言

党的十八大以来，党中央高度重视共青团的基层建设和改革，总书记多次要求全团树立大抓基层的鲜明导向，推动改革举措落到基层，把力量和资源充实到基层，使基层真正强起来。

以共青团在县域强化政治功能、形成社会功能为基本目标，通过改革创新团干部选用、团组织设置和运行、团员教育管理、领导保障等方面的体制机制，推动改革不断向基层延伸，在全面建设社会主义现代化国家新征程中更好肩负起引领凝聚青年、组织动员青年、联系服务青年的职责使命，当好党的助手和后备军。

而目前，我国共青团工作力量呈现“倒金字塔”问题，因此重要的改革思路是“减上补下”，夯实基层基础。共青团改革是共青团基层组织建设的一次契机，同时，加强共青团基层组织建设是共青团改革的必然要求。要求各级团组织坚持改革的正确方向，以干部来源多元化、组织方式多样化、引领动员网络化、工作内容项目化、生存资源社会化、运行机制扁平化为主攻方向，强化政治功能、形成社会功能，提升基层团组织的引领力、组织力、服务力和大局贡献度。

共青团县域存在的问题具体有哪些？是什么推动了县域共青团基层组织改革？县域共青团改革政策如何有效实施？研究上述问题有助于理解县域共青团基层组织改革政策出台的逻辑和原因。本文基于多源流理论尝试揭示县域共青团基层组织改革政策的设置逻辑，以期更为透彻的理解政策并能有助于今后的工作开展。

1. 理论依据

约翰.W.金登，是美国著名的政策学家和政治学家，在“垃圾桶理论”的基础上创新发展，提出了著名的多源流理论，推动了政策科学的发展。该理论阐述了社会焦点问题出现、政策议程的制定以及公共政策制定过程中主要因素的作用。多源流理论是对因果关系的分析，但它只涉及政策制定过程中的议程制定和政策形成两个阶段，有利于深入分析公共政策。在多源流理论的政策议程中，源流要经过出现-研究-发展-汇聚-打开政策之窗的过程。

2004年，中国学术界开始对金登的多源流理论加以关注，众多学者结合中国不同阶段颁布的重要政策，探讨了社会问题是如何进入公共议程并成为政府或政策主体关注的对象，分析了在政策议程设置过程中哪些主体被列为政策的三大源流等。曾令发(2007)指出，多源流理论对于中国的政策制定有着重要启示，其中模糊性和软化，在政策决议中起着非常重要的作用，将会影响到政策之窗的开启。陈建国(2008)认为，多源流理论拓展了公共政策阶段分析的空间，能够使政治系统中的黑箱透明化。

2. 实证分析

2.1问题源流：

• 基层团组织工作力量不足。对于基层团组织、街道团工委而言，虽然借助5年一次的换届，每个街道会选举产生3名委员，下辖各社区平均能选举出27-42名委员，并为每个社区团支部配备了挂职或兼职团干，但实际参与团务工作的人员数量并没有变化，实际负责日常工作的人员共10人，平均年龄35周岁，队伍人数配备无法达到实际标准，且几乎全部为兼职团干。团干平均年龄结构呈现自上而下逐级递增的现象，多数基层团支部负责人年龄偏大，缺乏团中央要求的智能化工作技能。

而按要求成立的青年突击队、志愿服务队，多是依托社区现有网格员、干事以及新时代文明实践站、党员志愿下沉等队伍，难以凝聚28岁以下学生、居民团员参与到服务队伍中来。

• 工作内容存在形式化倾向。为切实加强共青团对社会领域团员青年的组织覆盖和工作覆盖，团中央、团省委根据组织力提升三年行动计划，按照“扩大团的有效覆盖，完善团的组织体系”要求，持续开展社会领域团建攻坚行动。在每年绩效考核的要求下，基层团组织面对逐年翻番的非公企业团建数量目标，疲于勉强应对。仅一个小小的街道，2022年的非公领域团建分配任务为25个，为创建而创建，缺乏为实现落实动员和组织青年职工为企业做贡献目标的工作思考，非公团建工作流于形式。

线下青少年阵地建设也是每年必须实现的工作目标之一，近年来，“青少年空间”、“社区少工委”也在陆续按照要求在各个试点社区成立，目的是为了保护未成年人权益、文体活动、公益志愿、学习培训，但由于不考虑社区实际，仅为了完成工作任务而建设，使得不具备成立条件的社区不得不在已有的阵地上加挂牌子应付工作，费尽心思建立起来的阵地只能用于应对频繁的检查，无法实际服务对象，甚至导致资源的浪费。

3、团组织吸引力、凝聚力下降。其一，计划经济时期，我国团组织对青少年拥有较强的吸引力，得益于当时的物质生活以及精神生活相对简单，共青团所组织的各类活动相对新鲜，团组织的存在弥补了众多青年空虚的精神生活，且当时企业在评估员工时，政治因素的影响十分显著，而青年在团组织中的表现从某种程度而言展现了其在企业政治方面的表现，换言之，团组织为青年提供了能够实现个人政治追求的物态。但是伴随时代的发展，现代社会依然不是政治为主的时代，市场经济背景下，企业更为强调的是经济利益最大化，政治对企业的影响有明显的弱化^[1]。其二，群团组织普遍存在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化倾向的问题，平时工作中服从安排多、主动思考少，“热”在机关、“冷”在基层的，征求基层和一线青年群众意见少。共青团在组织运作上习惯于行政指令和行政动员，依赖于行政资源在服务青年的过程中向城镇青年、高端青年倾斜，联系基层青年和普通青年的意愿不强。简单、机械地认为搞活动才能显示团组织在青年群众中的存在感，没有深入调研，“娱乐化”风气改进不足^[3]。学生团员普遍不能认识到自己应尽的团员义务，将加入共青团当做学生上学的指定流程。

2.2政策源流：

• 纵观近五六年来团中央出台的一系列政策文件，可以看出，在2016年，中青发、中青办发、中青联发、中青办联发共发文61篇，其中与基层共青团建设相关的内容12篇，占比4%；2017年共发文76篇，与基层共青团建设相关的内容14篇，占比18.4%；2018年共发文35篇，与基层共青团建设相关的内容8篇，占比22.9%；2019年共发文40篇，与基层共青团建设相关的内容12篇，占比30%；2019年共发文40篇，与基层共青团建设相关的内容12篇，占比30%；2020年共发文36篇，与基层共青团建设相关的内容11篇，占比30.6%；2021年共发文35篇，与基层共青团建设相关的内容11篇，占比31.4%。可见从2019年开始，团的上层领导对基层团组织的关注力度有着大幅的提升。
• 在召开党中央历史上第一次群团工作会议、出台《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》之后，设置了中华全国总工会、共青团上海市委和共青团重庆市委等单位试点，为群团改革全面推进积累经验，这都是政策层面上做出的支持。然而改革逐级自上而下的特征使得在省级共青团、市级共青团改革方案等基本改革文件未制定的情况下，县级及以下共青团改革缺乏先行先试的授权。这就使得在团中央和团省委改革的相当长一段时间内，除了相对应设置的试点，其余县级以下团组织只能保持旁观者的姿态。但是试点的推广，反向由下至上的推进了政策的制定。
• “学社衔接”工作要求。随着2018年“智慧团建”系统的正式推广使用，团组织关系的转接工作变得更加规范、严谨，和“党员信息系统”一样，每个团员必须在“智慧团建”系统内转接团组织关系才能使其团员身份得到核实、政治面貌得到认定。那么团员毕业后的“学社衔接”就变得尤为重要，是实现学生团员转向社会团员的重要一步。而基层县域团组织就成为保障学生团员转入社会后能够继续延续其政治身份的基础。因此，在“学社衔接”率必须达到100%的工作要求下，唯有完善县域团组织的管理和运行，推动政策的制定，才能落实好团员的关系转接及便利后续的入党工作。

2.3政治源流：

• 团员青年呼吁组织凝聚力。离开校园后，除了继续升学或进入具有完善团组织及组织生活制度的国有单位青年团员，其余团员皆转入所在社区团支部，这使他们产生了强烈的组织落差感。在校期间，他们由专职的学生团支书负责，定期缴纳团费、组织学习、开展各类团员活动，进入社区团支部后，面临的是长期无人对接，仅缴纳团费时意识到团员身份，其余时间均脱离组织。因此社会团员希望所在单位能够建立团组织，帮助他们得到身份及组织的认同感。
• 多种类新媒体工具象征青年呼声。青年团员进入社会后，因工作等原因难以时常前往所在团组织参加组织生活或开展活动，因此青年急需通过一些线上的方式维持团员的先进性。近年来不断推出各类新媒体工具，除微信公众号、微博等常规平台，团中央、团省委的“智慧团建”“青年大学习”外，还陆续推出“青年之家云平台”、“青春XX”、“志愿汇”系列互动平台、app、小程序，畅通了青年参与志愿服务及网上发声的渠道。使用了新型的媒体工具后，青年用户对此的参与度明显提升，都表示这样的方式，便利了他们完成学习宣传的任务。
• 就业思维的变迁。2020年疫情后，国内就业形势产生了剧烈的变化，为了帮助大学生就业，国家采取了一系列针对应届生的专项招聘及用人政策，而追求稳定成为了绝大多数毕业找工作时的首要目标，因此出现毕业班集体考研、集体考公的现象，国有企业及政府部门成为了绝大多数毕业生的首选。那么对就业者政治身份的重视度就相应的得到了提升，校园内入团入党名额的限制，直接导致大多数青年人要求开放更多的渠道帮助他们能够在进入社会后依然有途径提升自己的政治身份，以便利其加强就业的竞争力以及就业后的晋升实力。

2.4政策之窗的开启：

由于基层团组织的问题不断凸显，各方力量由下至上的反馈，进而由上至下的出台一系列越来越关注县域基层团组织的政策建议。作为我国群团事业发展的里程碑式纲领性文件，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（中发〔2015〕4号）的发布为包括共青团在内的群团组织开展工作提供了强大的政治保障，明确提出“党的群团工作只能加强，不能削弱”，强调要“加强党委对群团工作的组织领导”，并要求“加大对群团工作的支持保障力度”。2019年下半年共青团中央办公厅印发的《新时代团的组织力提升三年行动计划（2019-2022）的通知》、《中长期青年发展规划（2016—2025年）》，以及审议通过了《共青团基层组织改革综合试点方案》，初步阐明改革态度，接下来于2020年印发《县级团属青年社会组织建设工作方案的通知》，正式提到对县级的要求，这几年来一直以一些基础任务的方式在循序渐进的开展县域共青团改革工作。最终于今年8月推出《关于推进县域共青团基层组织改革的指导意见》，将改革试点扩大到全国，并要求争取于明年底前完成改革。

县域共青团基层组织改革政策的推出并非偶然，而是沉淀了将近十年，通过对出现的问题、基层工作人员及青年团员的呼声、党和政府审时度势、多方考虑，三大源流才得以汇聚，“政策之窗”才可以顺势开启。

3. 结论与建议

3.1研究结论

多源流理论对于分析县域共青团基层组织改革有着较强的解释力预测力，而不同的源流又在不同阶段起着不同的作用，仔细观察团中央出台的与共青团基层组织工作相关的文件内容之后不难发现，团中央及团省委、团市委对于共青团基层组织工作的认识经历了较大的转变，呈现为三个重要阶段。

表  不同阶段对县域共青团基层组织改革的多源流解释

时间	主导源流	对象	发声主体
2014-2018年	问题源流	组织团队	基层团组织、团干
2018-2019年	政策源流	基层工作任务	专家学者
2019年至今	政治源流	青年团员权利	团员、青少年

第一阶段主要是2014-2018年，国家加强了对基层团组织建设的相关要求,但是没有出台有针对性的县域共青团改革的政策及文件，且在年度的任务绩效中，共青团工作更多存在于对校内团组织的建设或理论学习层面，按部就班发展团员、学习领会各类领导讲话、会议精神。第二阶段，团的基层工作中一系列问题逐步凸显，队伍不完备、认识不足、青年参与存在形式主义、团支部空心化，县域团组织在完成各项团组织建设的任务中，开始力不从心，引发专家学者开始研究县域团组织改革重点，发布了一系列初步改革要求。第三阶段，随着时代进步、网络普及，团员青年自我认识加强，对权利的意识觉醒，离开校园后出现的组织落差感强烈，加上深受社会主义核心价值观观念影响的青年们已步入社会，激发了社会中团员青年寻找组织认同的强烈愿望，推动了县域共青团基层组织改革的出现。

对比三个阶段，可以发现，认识经历了一个由点到面逐步扩展的过程，说明在不同阶段各个源流对政策出台起到了不同程度的影响，不同源流在不同阶段的主导作用决定了这一阶段政策治理的对象与方法。

3.2政策建议

1、政策制定的完善

共青团并非新生事物，1920年8月，全国各地在准备建党的同时组织了社会主义青年团，1957年5月改为现名中国共产主义青年团，到如今已有百年历史，随着时代背景的不断变化，共青团的职能也随之不断变化。在县域共青团改革问题走向政策议程的过程中，直接拉动力往往来自于多方面关系的相互作用，也必须考虑其原始的政治根源，需要专家学者、政策制定者和目标群体从中辨析、把握问题情势并从中抽取要素。结合当前实际，共青团在改革开放前的组织设置与行政体制保持了相当的一致性，这种一致性虽在市场经济取代计划经济后受到相当大的冲击，但这一共青团组织设置的主要模式依然没变，只是在局部采用驻外团工委、新领域建团等方式作为补充。因此，在一定意义上讲，共青团组织参考行政体制的变革逻辑，采取与行政体制相一致或协调的组织关系模式是有利于相关工作的开展的。因此在政策制定中，除了关注其原始的政治体制生态，也要考虑目前我国县乡政府的职能重心转向服务和基层社会治理，共青团工作县域统筹也必须基于县域内各基层团组织工作力量薄弱的现实^[2]。因此在政策制定过程中，必须根据各级团组织的功能和性质进行功能划分，理顺层级之间的关系，为政策的制定改进提供现实支撑，以点带面，逐步形成改革要点。

2、政策执行的注意

自上而下的改革问题之一就是对基层信息的了解不足，对基层意见的尊重不够，从而增加改革落地的难度。为此有两种解决办法：留够基层操作的余地，或者增加基层意见上达的机制。最好是将这两种方法结合起来，实现优势互补。目前看来，高层级共青团组织的改革方案在保证改革基本方向的前提下，留给了基层足够的余地，但一些基层需要的基本制度设计是否遗漏则需要基层反馈改革意见，且这种改革方案中需要基层团组织执行的刚性举措是否适当也需要下级反馈。由上至下的改革举措传导需要基层团组织自下而上的信息回应，只有有了这样的反馈机制，基层共青团组织的行动回应才可能有质量上的保障，政策才算落实到位。

参考文献

• 王璐.新形势下如何进一步加强基层团组织建设[J].现代企业,2022(02):105-106.
• 谭毅.基于县级团委工作计划和总结的基层共青团改革研究[J].青年发展论坛,2019,29(05):53-60.
• 殷策. 县域共青团履职困境研究[D].南京大学,2019.

（硚口区汉中街道 张姝瑾）