县域分类
近日，中共广东省委、广东省人民政府发布了《关于新时代广东高质量发展的若干意见》（2023年3月4日）（以下简称《广东意见》），其中第七部分是“促进城乡区域协调发展，锻造高质量发展的潜力板”，这对“百县千镇万村高质量发展工程”的推进具有重要的政策引领作用。这部分主要涉及“县域经济”“新型城镇化”“农业农村现代化”“区域协同联动”等方面。
在“县域经济”方面，《广东意见》提出“立足功能定位，引导各类县域差异化特色化发展”。对县域进行分类、根据不同类型确定差异化特色化的发展路径，非常重要。此前省委发布的《关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》（2022年12月8日）（以下简称《决定》），把广东县域分为五类，即“珠三角地区及周边的县域”“产业实力较强的县域”“生态功能重要的县域”“农产品主产区的县域”“老区苏区、民族地区和省际边界地区中综合实力较弱的县域”。
《决定》的这个分类比较全面，但是会存在重叠部分。比如，“珠三角地区及周边的县域”大多数都是“产业实力较强的县域”，当然，也包括部分“生态功能重要的县域”，例如广州市从化区；而“生态功能重要的县域”与“农产品主产区的县域”“老区苏区、民族地区和省际边界地区中综合实力较弱的县域”，交叉的区域就更多了。可见，这种分类法的优点是抓住了每一类县域的关键特征或关键特征之一，但是不足之处在于无法从本质上把握各个县域的发展阶段，也就无法对各个县域做出有针对性的科学的发展定位并配套相应的政策。
从国家层面来看，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（2022年5月6日）（以下简称《中央意见》），把县城分为五类，分别是“大城市周边县城”“专业功能县城”“农产品主产区县城”“重点生态功能区县城”“人口流失县城”。从概念的范畴来看，“县域”除了包含“县城”之外，还包括更为广大的“乡村”。大体来说，《中央意见》对县城的分类与《广东意见》对县域的分类可以进行类比，毕竟县城的属性是由县域决定的，或者说，县城的属性反映了县域的属性。《中央意见》中的“大城市周边县城”“专业功能县城”“农产品主产区县城”“重点生态功能区县城”，与《广东意见》中的“珠三角地区及周边的县域”“产业实力较强的县域” “农产品主产区的县域”“生态功能重要的县域”几乎是一一对应的。至于《中央意见》中的“人口流失县城”，不仅仅相对应于《广东意见》中的“老区苏区、民族地区和省际边界地区中综合实力较弱的县域”，“生态功能重要的县域”“农产品主产区的县域”也可能是人口流失的。可见，《中央意见》的分类与《广东意见》类似，都具有相同的优点和不足。
稳定极县域
我所在的华南理工大学公共政策研究院“乡村振兴与县域发展”研究团队，此前在全国大量的县域进行过调研，近期则在粤东粤西粤北地区和珠三角地区开展“全省县域高质量发展”调研。我们发现，可以从发展形态和发展定位出发，把县域分为三种类型。第一类是“稳定极县域”，本级一般公共预算收入在10亿上下，连“三保”（保工资、保运行、保民生）支出都无法完全承担，有些县甚至连“保工资”都保不了。这类县域在全国非常普遍，甚至在GDP总量全国第一的广东省也是占大多数，主要集中在粤东粤西粤北地区。
“稳定极县域”距离大城市比较远，经济区位不佳，往往不具备发展二三产业的基础条件。根据我们在多地调研了解，这一类县域即使通过“卖地”或举债搞基础设施建设，把工业产业园建设起来，也很难招引到优质的产业；即使招到了一些产业，也很难招到优质的人才，甚至普通工人都不容易招到；即使能招到员工开展生产，也很难给当地政府贡献多少财税。
但需要指出的是，稳定极县域虽然在二三产业上很难做出大的贡献，但是在农业生产方面则发挥着至关重要的作用，对于国家的粮食安全来说意义重大。另外，之所以把这类县域称为稳定极，是因为它们对于整个中国的现代化转型起到“稳定器”和“蓄水池”的作用，是广大农民应对市场风险的安全阀。简单来说，当农民在短期内无法彻底实现城市化之前，这些普通县域就是他们能够返回的大后方。有了这个大后方，农民在城市化的过程中“进可攻、退可守”，而不至于在城市中流落街头。因此，我们认为，国家应当从统筹发展与安全的高度来看待稳定极县域，将其作为中国现代化转型的底层安全架构来建设，重点聚焦于农业生产、生态保护、社会治理和公共服务，而不是盲目发展工商业。
发展极县域
第二类是“发展极县域”，这类县域实现了从“稳定极”到“发展极”的“第一次惊险一跃”，本级一般公共预算收入可以覆盖“三保”支出并且有所结余，开始具备招商选资的能力。发展极县域主要集中在东部发达地区的核心区如珠三角、长三角地区，以及内地大城市及其周边的部分县域。可以认为，这类县域是支撑整个国家经济发展的主力军。
我们团队的调研发现，这类县域的一个共性特点是普遍具备较好的经济区位。以广东为例，发展极县域基本上都位于珠三角核心区或核心城市的周边，能够非常便利地承接经济核心区的资源辐射。从稳定极县域到发展极县域，之所以说是惊险一跃，主要是因为对于大部分不具备区位优势的县域来说，想要从稳定极跨越到发展极几乎是不可能的，在跨越的过程中很容易跌落下来。那些成为发展极的县域，当然也不仅仅是依靠区位优势，地方政府能否主动作为，抓住发展机遇，也是重要的因素。因此，就目前的情况来看，能够成为发展极的县域不算太多。随着国内外政治经济形势的变化，其他处于稳定极的县域能否完成惊险一跃成为发展极，还有待观察。
对于发展极县域的定位，我们认为应当持续聚焦于工商业的转型升级，特备是将“制造业当家”作为发展的根本方向；至于农业发展，特别是粮食生产任务，则应降低考核要求。有些地方干部反映，珠三角很多土地受工业化的影响，实际上已经不适合农业生产；即使强行生产，也要花很大的成本雇人来种，得不偿失。“宜工则工、宜农则农”应该作为县域分类发展的基本原则落到实地。
创新极县域
第三类是“创新极县域”，这类县域实现了从“发展极”到“创新极”的“第二次惊险一跃”，进入到产业链和价值链的最顶端。从发展极县域到创新极县域，之所以说也是惊险一跃，是因为产业链和价值链的头部，往往只会聚集在少数几个区域，大部分发展极县域很难得到这个机会。客观来说，即使在珠三角地区，创新极县域也很少，主要分布在广州和深圳这两超大城市中。
创新极县域虽然数量不多，但是它们对于整体区域发展来说至关重要。因为这些龙头县域的存在，能够带动发展极县域的持续发展。在区域经济发展中，占据产业链和价值链顶端的创新极县域拥有大量极具创造性和前沿性的企业，在最重要的一些产业中形成高质量的集群，一方面能够带动周边县域的产业发展，另一方面也为发展极县域指明了产业转型升级的可能方向。我们认为，对于创新极县域而言，各级政府应当充分赋权，并且在顶层设计上为其提供更多的创新支持政策，尤其是在战略性新兴产业方面给予更大力度的支持。
要实现上述三类县域的错位发展，一个重要的顶层设计是强化国家统筹和省级统筹的体制机制建设，特别是在县域考核指标、公共服务一体化等方面应当做出重大的变革。一方面，对三类不同的县域应设置完全不同的考核指标，而不是一刀切的GDP主义；另一方面，应当由国家或省级层面来统筹承担县域特别是稳定极县域的公共服务成本，这在本质上就是基于县域分工而形成的发达县域与欠发达县域之间的统筹体制。
只有强化国家和省级统筹，发展极县域和创新极县域才能够集中优势力量发展产业，贡献财税；而稳定极县域才能够从发展极县域和创新极县域的产业发展中得到更多的财税转移支持，留在当地的人不会因为从事第一产业而丧失发展的机会。只有这样，中国的现代化转型才能够切实统筹好发展与安全。
(华南理工大学公共政策研究院副院长、研究员 林辉煌)
