基层社会治理的着力点

在乡村振兴的历史进程中，基层社会治理在社会建设中有着重要意义，它是法治社会建设的主要场域和现实进路。法治社会建设落地为基层治理，社会转型问题在基层治理中凸显。基层治理在法治社会建设上面临诸多困难，法治体系的矛盾在基层显现，基层干部群众法治观念相对落后，基层治理的法治基础相对薄弱。这些困难同时也是基层治理法治化的机遇。基层社会的特质对法治社会建设产生了制约，包括基层生产生活的季节性和周期性，基层社会人际关系的前现代色彩，基层社会资源匮乏的“拥挤”特性，基层社会事务的不规则性等。基层治理需要直面这些特性，以社区治理秩序、街头管理秩序、纠纷解决与法律服务等为着力点展开，关注基层民生保障、土地房产权益等重要事务的处理，并从中推进法治社会建设。

一、社区治理秩序

社区治理建立在自治的基础上，其制度依据是村民自治和居民自治，它们是在我国长期社会治理实践中形成的，凸显农民和居民的主体性，体现治理过程的多元性与系统性。当前社区治理面临两方面基本问题：一是社会成员的利益诉求多元化，二是社会变迁对基层治理和服务能力提出了挑战。近年来，随着经济发展和人口流动，农村社区和城市社区都发生了形态变化，面临各种挑战。在农村，随着外出打工潮的到来，壮年劳动力普遍流出农村，妇女、老人、小孩等弱势群体留在农村，村庄治理缺乏主体，很多事务不能得到及时处理。而在城市，单位制逐渐解体，随着城镇化的快速推进，大批失地农民逐渐转为城市居民，形成了各种新型的城市社区和小区，其内部的治理结构纷繁复杂。而且，在市场化的浪潮中，越来越多的农村人口涌入城市社区，在东部发达城市，外来人口的比例甚至超过了本地人口。流动人口的大量存在对城市社区治理提出了全新的要求。如何回应新形势、新要求，维系新时期城乡社区治理秩序，就是一个非常重要的问题。新形势下的城乡社区治理，需要发挥居民和农民在治理实践中的主体性，通过自治的方式进行社会治理，回应居民和农民的多元利益诉求。因此，需要洞悉社会变迁过程中社会群体利益诉求的分化状况，分析基层民主理念如何嵌入社会结构，进而转化一套基于农民、政府、市场、社会组织等多方参与的治理机制，实现政府治理和社会自我调节、社区自治的良性互动，维系城乡社区社会治理秩序。

社区治理秩序的维系，离不开社会治理的创新，既包含着治理理念的变化，也意味着治理体制和组织方式的变化，还表现为治理过程和操作方式的发展。在理念上，与传统的强调政府单向控制的社会管理模式不同，体现了现代公共治理转型趋势，城乡社区治理需要强调社区自治，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等具体操作手段，居民在社区治理中的主体地位得到保障；各种其他自治组织包括业主委员会、老年人协会、农民专业合作社、农村红白事理事会、农民用水户协会、志愿者组织、趣缘组织等，调动起各种社会力量。在制度层面上，需要发挥党政组织、村委会、居委会、社会组织、基层市场和其他社会组织的作用。城乡社区治理秩序需要进行制度调整，通过法律规范确立政府、市场与社会组织之间的关系，改变以政府权力为核心的传统治理模式，发挥市场的决定性作用，通过激活社会组织的活力，塑造一种多中心的系统治理模式。法律应当赋予村民、居民、村委会、居委会、各种社会组织以权利，这是促进和推动城乡社会治理秩序的基础，权利配置是制度建设的核心。在实践层次上，制度的实施还需要与社会环境、社会条件相结合，面对民众的多元利益诉求，激发民众参与社会治理，面对协商过程的复杂性，通过管理和自治相结合的机制，最大程度地促进社会共识、利益实现和消除社会不稳定因素，从而维系社会治理秩序。

二、街头管理秩序

城市街头是城市社会的主体构成部分，街头管理是城市治理的重要部分。当前中国社会正处于深刻转型时期，城市街头空间是城市中最重要、最经常为各阶层各社会利益群体所使用的公共空间，是街头矛盾、街头冲突、街头违法和街头社会问题的汇集地带，当前的街头管理实践中冲突不断，城市街头正常秩序的维系面临极大的压力和挑战。城市街区管理体制如何适应复杂多变的街头社会现实，事关国家对基层社会的治理能力。街头管理秩序维系依赖于管理体制、管理能力、基层行政执法和社会自我调节机制的不断完善，目前街头行政执法实践中的诸多不足很容易影响党和政府的形象，甚至国家权力的合法性有时也容易受到扭曲和质疑，因此维系街头管理秩序成为城市社会治理的当务之急。目前的管理秩序主要以街头执法的形式表现出来，制度依据则以街头行政管理权和行政处罚权为核心。管理秩序依赖于街头行政执法，而街头执法冲突使得良好的管理秩序存在困难，常常还损害基层政府的执法形象和政府的公信力。由于已进入网络时代，网络媒体的宣传和报道，很容易放大街头执法的问题，对管理造成很大的负面效应，对街头管理秩序构成挑战。

街头管理秩序是中国城市治理体系和国家治理能力的体现，又不断形塑着当下中国的城市治理体系和治理能力。当前对城市管理体制的批评和抱怨居多，但是城市管理体制具有历史合理性，从体制形成来看，城市管理执法克服了多头执法体制的诸多弊端，避免重复处罚、执法扰民的弊端，可以形成执法合力，实现城市管理执法的经常化，改变过去分散执法的突击式执法、运动式执法的做法，可以强化责任约束，实现执法职能分化。它大体上符合社会发展需要，对维系当下的街头管理秩序有着不可替代的作用。当前街头管理秩序的制度弊端主要原因在于治理架构的非系统性与社会结构之间的系统张力，而执法冲突频发的现状也使得改进街头治理架构和治理运作机制必须率先从改善街头执法开始，只有坚持系统治理、依法治理和综合治理，才能减少执法冲突，协调社会关系，解决社会问题。对相关社会问题进行社会风险评估，在评估结果的基础上进行分类控制，对社会风险高的事务，应当集合政府、社会组织、群众等多方力量。街头空间是城市社会问题的汇集地，需要政府组织、执法机构、社会组织、民众等多方面协同治理，尤其需要激发社会组织活力和群众力量。街头管理秩序不仅需要依靠政府主导，同样需要鼓励和支持社会各方面的积极参与，社会组织在街头管理中可以减少体制性管理资源，减少执法冲突和执法暴力，城市社会组织在街头管理秩序中理应发挥有益的社会自我调节作用。在弃婴、流浪未成年人、流浪精神病人、街头乞丐、街头团伙、街头艺人等社会问题的解决方面，社会组织可能更有优势，也更有效率。

三、基层纠纷解决与法律服务

当前我国正处于社会转型与治理转型的双重变革时期。在社会转型的过程中，社会结构异质化、社会利益多元化的倾向越发显著，社会观念也逐渐向理性化转变，这样的趋势使得社会整合的难度日益增大，基层社会中的各种矛盾和纠纷层出不穷。在这种情况下，国家和政府也在不断地探索和尝试新的社会管理方法，试图通过建立更为有效的机制来解决社会转型期出现的各种矛盾和纠纷，并通过转变治理模式来应对社会转型过程中遇到的各种治理困境。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，不仅在宏观层面上提出了“增进全民法治观念，推进法治社会建设”的建设目标，还在具体层面上强调了“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”和“建设完备的法律服务体系”两项建设任务，并对这两项任务作出了具体要求和明确部署。毫无疑问，纠纷解决和法律服务已成为基层法治社会建设的主要事务之一。基层纠纷解决与法律服务事务的重心将在于应对当前的社会形势变化，着力解决社会阶层利益诉求分化对社会秩序的冲击，化解转型期出现的一系列社会矛盾和纠纷，从而推动社会治理的法治化转型。

基层纠纷解决与法律服务需要面对观念、行为、结构等多个层面的问题。在观念层面，需要面对当前纠纷解决机制和法律服务体系中各行动主体的观念表现，特别是转型期以来的法律观念转变。从纠纷当事人、法律服务对象方面而言，由于社会的日渐陌生化，导致了人们行为方式的日渐理性化，法律作为一种理性的社会规范也日渐符合人们的交往需求，人们的法律意识不断提高，对法律的信赖逐渐加深，这些都要求当前社会纠纷的解决需要向法治化的方向发展。从纠纷解决和法律服务提供者这个方面而言，法治深刻影响了纠纷解决机制和法律服务体系的改革方向，进而对作为纠纷解决和法律服务提供者的各类政府部门、自治组织、职业群体等提出了新的理念要求，即强调崇尚法治的新治理理念和服务理念。在行为层面，各行为主体的行为逻辑都需要基层纠纷解决和法律服务系统面对，包括司法所与法律服务所、乡镇派出所、基层法院和派出法庭、律师事务所、基层政府（相关职能部门，如信访办、林业站、经管站、土管所等）、民间法律服务者（包括基层自治组织、老干部、老党员、民间人士等）、基层群众等，需要面对这些主体的行为模式的转变及其相互之间的互动关系。在社会结构层面，基层社会中不同个体和群体的利益诉求日益复杂多样，各个社会阶层之间的分化日趋显著，城乡差别、东中西部地区的差别等在逐步扩大，由此引发的社会矛盾和社会冲突也不断增多。而且，在社会转型的过程中，社会中的个体和群体的观念都在发生着巨大的转变，这对新时期的社会治理提出了新的要求，纠纷解决和法律服务需要面对社会结构的复杂性。

基层纠纷解决与法律服务所需要面对的这些问题，最终应当反映在制度上。因此，以下几个方面也许是需要强调的。

第一，完善多元化的纠纷解决机制。根据当前社会转型期间社会结构异质化、社会利益多元化的趋势，要想健全社会矛盾纠纷预防化解机制，需要完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、信访、诉讼等众多具有纠纷解决功能的相关制度。

第二，在完善司法性纠纷解决制度的同时，还需要推进行政性纠纷解决制度的法治化建设，促进自治性群众组织下纠纷解决制度的发展，进而在这些制度之间建立有效的衔接机制和协调机制，强调各类型纠纷解决方式的整合，使多元化纠纷解决机制成为一个有机统一的制度整体。

第三，建立各种纠纷解决方式的衔接和协调机制。这些不同类型的纠纷解决制度会逐渐被纳入法治化的运作框架中，不同类型的纠纷解决制度都会有明确的适用规范与运作机制，纠纷解决机制的制度化、规范化、专业化由此形成。但是，社会纠纷本身是复杂多变的，其内容和形式并不会像法律制度般清晰精确，而是呈现多样、模糊的状态。面对这样的情况，各种专门化、专业化的纠纷解决制度必须建立有机的衔接机制和良好的协调机制，才能有效应对社会转型期中的复杂多变的社会矛盾和纠纷。

第四，根据当前我国发展区域、城乡不平衡的现状，应当着力解决法律服务体系建设的平衡性和整体性，加大对欠发达地区、乡村地区法律服务体系发展的资源投入，推动公共法律服务体系的全面覆盖，促进法律服务资源在全国各区域之间、城乡之间的均衡分配。

第五，根据我国当前纠纷解决机制的实践经验和发展方向，强调法律规范和法律制度在社会纠纷解决过程中的核心地位，建立纠纷解决机制与法律服务体系的对接机制，以完备的法律服务体系为社会纠纷解决提供充足的规范资源与制度资源，进而实现纠纷解决法治化转型。