当前乡村治理面临的五大困难问题及对策建议

乡村治理是国家治理的基石，是乡村振兴的重要内容，不仅关系到农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响农村社会大局稳定。当前，我国乡村治理总体面临着村庄人口“空”、乡村社会“散”、工作负担“重”、集体经济“弱”和攀比性消费“浓”五大困难问题，使得乡村治理处于“村民自治被压缩，传统德治受挑战，而法治未建立”的局面。对此，在加强顶层设计的同时，还应从壮大乡村产业、整治形式主义、培强集体经济、建强基层组织和推动移风易俗等方面入手，持续推进乡村治理体系和治理能力现代化，真正建立起自治、德治、法治“三治融合”的乡村治理新格局，实现乡村全面振兴，满足农民群众对美好生活的需要。

一、乡村治理面临的困难问题

现阶段，我国各地乡村经济社会发展情况存在较大差距，不同地区面临的困难问题也不尽相同，但就总体而言，我国乡村治理主要存在以下五大困难问题。

一是村庄人口“空”。随着城镇化和经济社会的不断发展，我国人口分布呈现出向经济发达区域和城镇进一步聚集的态势。随着农村人口大量进城，农村结构发生重大改变，以“代际分工”和“性别分工”为代表的新“半工半耕”模式迅速成为农村地区的主要生计结构（即农户家庭以男性为主的青壮劳动力外出获取务工收入，而家中的妇女和老人小孩在家务农来获取务农收入的生计模式）。不同于以往离土不离乡的模式，新“半工半耕”下，青壮劳动力离土又离乡，带来了农村空心化的问题。根据“七人普”数据，截至2020年11月，我国居住在城镇的人口为90199万人，占63.89％；居住在乡村的人口为50979万人，占36.11％。与2010年相比，城镇人口增加23642万人，乡村人口减少16436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点。同时，相关研究显示，我国常住人口不足户籍人口50%的村庄大概占村庄总数的30%左右，也就是说我国有30%左右的村庄为“空心村”。虽然在城镇化的大趋势下，村庄的消亡与壮大、城市的崛起与没落，都是人口布局和经济格局变动所带来的自然历史过程，但在城乡融合发展取得明显成效之前，一个个以妇女、儿童、老人（即所谓的“38”“61”“99”部队）为主要人口的村庄，在带来系列“留守”问题的同时，还会使得乡村治理与发展缺乏“主心骨”“生力军”，导致乡村难以实现有效治理。

二是乡村社会“散”。改革开放以来，我国村级组织功能简化、生产关系调整，使得农户与村级组织、农户与农户之间的互动有所减少。一方面，家庭联产承包责任制的全面推行和农业科技的不断进步，使得以家户个体为主体的高度分散化的经营模式成为农业生产主流，进而逐渐拉开了农村原本亲密的生产生活关系。另一方面，受市场经济冲击、基层组织功能弱化、村内社会文化生活减少、人员流动加快、农村家庭小型化等因素影响，使得有些地方的村庄缺乏凝聚力向心力，村级组织的领导力、引领力、号召力不足，陷入“说话没人听、办事没人跟”的尴尬处境。以上因素叠加农村“空心化”和薄弱的村集体经济，使得部分村庄“思想散、资源散、资金散”的特征明显，单个农户家庭没有能力也没有想法组织、治理村庄内部庞大、无序的资源，“让绿水青山变成金山银山”的美好愿望往往对应“好山好水好凄凉”的残酷现实。

三是工作负担“重”。进入新世纪后，国家的大政方针调整为工业反哺农业、城市支持农村，国家对农业农村的投入力度不断加大。在要素资源持续下沉农村的同时，对应的工作任务、标准要求、监督检查也伴之下沉农村，使得村“两委”的运行方式越来越像一级行政政府，村干部“职业化”程度与日俱增。在乡镇交办的大量工作任务面前，村干部事实上成了乡镇政府在农村的“代理人”，而很少有时间与当地群众一起“共商村是”、开展村民自治。特别是在文山会海、考核检查应接不暇的情况下，村级组织压力山大，运行无序、疲于应付，村干部都成了“表哥”“表姐”，精力都放在开会报表打卡迎检上，挤压了为农民群众提供优质服务、抓乡村治理的时间。

四是集体经济“弱”。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式，也是农村地区进行村民自治、开展公共服务的重要支撑。新中国成立不久，通过在农村地区进行“合作社”“人民公社”改革，我国在完成工业原始资本积累的同时，也塑造了“政治、经济、社会”功能于一体的村级组织，在当时，通过征集农户上交的公粮，村集体是有钱办事的。改革开放以来，特别是2006年农业税全面取消后，村级组织的经济功能急剧弱化甚至不复存在，不少村级组织面临“没钱办事”的窘境，相当程度上影响了村级组织的集体行动能力。近年来，虽然我国农村地区集体经济收入普遍提升，但发展水平及可持续能力还有待加强，不少地区特别是很多中西部农村地区集体经济收入常年挣扎在5~10万元之间，且以财政补助收入、集体资产出租、入股、抵押等收入为主，集体组织经营性收入占比较低。截至2020年底，全国村级资产4. 9万亿元，仅有10. 4%的村集体收益在50万元以上，东、中、西部地区集体资产占比分别为64. 7%、17. 7%、17. 6%。总体来讲，多数村的集体经济还比较“穷”，村级运营对财政转移支付依赖大，使得乡村治理的财力支撑明显不足。部分地区为了应付考核检查，对村集体经济进行“注水”“过账”。

五是攀比消费“浓”。进入21世纪以来，农村由以前的封闭稳定转向开放失衡，城乡之间的人财物开始加速流动，农民在主动与被动间卷入了以市场化、城市化为主体的现代化的滚滚洪流中。在此过程中，农民的三观被重塑，并在有意无意中接受了城市人的价值理念、生活方式，这其中可能有好的方面，也有不好的方面，导致一种新的现象在农村地区大肆盛行，那就是攀比性消费。农村的攀比性消费，主要体现在邻里之间在衣食住行等方面互相攀比，而不管这种消费合不合理、自身有没有能力接受。具体表现在农民之间比着盖大房子、买轿车，收“天价彩礼”，摆“大桌子”，红白喜事大操大办等。这些问题，群众反映十分强烈，社会舆论普遍关注，表面看似小事，但长期积累可能带来严重后果。比如天价彩礼、大操大办，看上去只是人情往来，但如果听之任之，就会形成互相攀比、铺张浪费等不良风气，让农民背上沉重的“人情债”，对农村地区原本稀缺的资本产生“挤出效应”，影响乡村产业发展。

二、对策建议

乡村治理涉及面广，需解决的问题也较多。总的工作思路和重点任务，中央已经作出全面部署，中央农办、农业农村部也会同相关部门作了具体安排，要认真抓好贯彻落实。当前，重点是立足全面推进乡村振兴的新形势新任务，坚持问题导向，针对性解决突出矛盾问题，以点带面推动乡村治理工作再上新台阶。

一是壮大乡村产业，力争“有人在村”。发展壮大乡村产业是缓解农村空心化问题的必由之路，是实现乡村振兴的基础。只有乡村产业发展起来了，之前外出的青壮劳动力才能在家附近有事做、有钱挣，进而实现“离土不离乡”、为乡村的治理与发展留下“生力军”“主心骨”。对此，要完善产业发展政策机制。强化乡村产业发展的顶层设计、政策创新、投入保障、人才保证，建立健全集体资产各项管理制度，理顺乡村发展项目的可行性和便宜性。要加大农业企业的扶持力度。围绕促进农村一二三产业融合、农产品加工业、乡村休闲旅游、农村创新创业等出台扶持政策，允许因地制宜调整和优化资金使用要求，着重在财政扶贫资金的使用上予以精准扶持，从而带动创建一批生产功能突出、产业特色鲜明、生产方式绿色、经济效益显著、辐射带动力强的产业项目。要提高产业发展组织化程度。扶持一批以农业产业化龙头企业带动、合作社和家庭农场跟进、广大小农户参与的农业产业化联合体，形成多主体参与、多要素聚集、多业态发展、多模式推进的抱团发展格局。

二是建强基层组织，力争“有人干事”。基层组织是联系国家治理与村民自治的桥梁纽带，是乡村治理的实施主体。因此，推进乡村治理必须建强基层组织，确保基层有人干事。要发挥党建的引领作用。把强化农村基层党组织建设摆在首位，建强基本队伍、基本阵地、基本制度、基本活动、基本保障，发挥村党组织战斗堡垒作用，通过政治教育、思想引导、社会服务把农民组织起来，带领村委会、集体经济组织、社会组织等共同唱好乡村全面振兴大合唱。要突出文化的凝聚作用。积极培育乡村文艺队、体育队等文体组织，培养扎根农村的乡土文化能人，支持发掘乡村本土文化资源，运用现代化传播方式，以农民喜闻乐见形式，推出一批具有乡土特色、贴近农民生活、积极向上的文体活动，用优秀的文化滋养身心、凝聚人心。要注重对特殊人群的关心关爱。要加强对老党员、老干部、退伍军人、残疾人、慢性病人、留守儿童、独居老人等“特殊人群”的关心关爱，共同营造温馨和谐的乡村大家庭，推动农村群众感党恩、听党话、跟党走。

三是整治形式主义，力争“有时间干事”。整治形式主义，让村干部从无意义的形式工作中解脱出来，聚精会神干实事、求实效是提高乡村治理效能的重要内容。根除形式主义顽疾，最根本的是建立长效机制。目前来看，清单制就是一种应用范围广、务实管用的机制，虽然具体形式不同，但归结起来，都是将基层管理服务事项细化为清单，明晰职责边界、优化办事流程、健全评价机制，形成规范化、精细化、具象化的制度办法，有效促进村级组织高效规范运行。要科学编制清单。厘出村级组织自治事项清单、村级组织协助政府工作清单、村级小微权力清单、公共服务事项清单以及评比考核、出具证明清单等几类。需注意的是，编制清单不能过分求多求全，要以问题为导向，针对本地突出矛盾、基层干部群众关注的突出问题，确定清单类型。要规范清单运行。建立每项清单的运行规则，明确实施的主体、内容、流程等细节，并通过张榜公布、网上公开、漫画图册等方式广为宣传，充分发挥上级党委政府、群众和社会各方面的监督作用，做到让群众能按章办事，干部会依规履职。另外，减轻村级负担，还要从农村实际出发，渐进提高相关标准要求，而不能“一刀切”地以机关的工作标准要求农村工作、以对机关干部的标准要求农村干部。

四是培强集体经济，力争“有钱干事”。培强集体经济，让村级组织“有钱干事”，是提升农村集体行动能力和公共服务水平的重要支撑。要发挥乡镇主体作用。在村均资源相对有限、村级组织能力不足的情况下，建议以乡镇为基本实施单元推动村集体资源整合和入市工作。如北京市大兴区成立“镇级联营公司”，通过土地的集约整理，实现土地资产增值。重庆“地票制度”也是将产生的建设指标交由乡镇政府运营管理的。要健全带头人发展培养和考核激励机制。制定以村干部、致富能手为主体的带头人长期培养规划，依托大中专院校，设置带头人的1-2年的培养计划，普及理论知识、设置实践课程，切实提升带头人的“头雁作用”；健全带头人与集体经济之间的利益关联机制，科学考核、强化激励，不断激发带头人发展村集体经济的积极性、主动性、创造性。要加快涉农资金统筹整合。目前涉农资金实质性整合统筹推进较慢，需要加快推进顶层设计。同时要充分赋予基层政府相机施策和统筹资金的自主权，鼓励地方在推进改革过程中积极探索创新，推动实现财政资金与差异化的农村实践相结合。

五是推动移风易俗，力争“干有意义的事”。推动移风易俗是治理当今乡村种种乱象的重要抓手。推动移风易俗，就是要把农村群众的注意力从那些无意义的陈规陋俗和不合理的消费中转移到有意义的事情上来，把有限的人力、物力、财力用来干“正确的事”。要把村规民约立起来。制度规范的执行，最怕的就是破窗效应。村里明确不许大操大办，但有人大操大办了却没有受到惩戒，规范就形同虚设、变成摆设。村规民约，对于正面的、向上的要引导倡导，对于负面的、禁止的也得有细化实化、可操作的细则和罚则。比如河北省邯郸市肥乡区出台了红白喜事指导标准，由村委会或村民红白理事会参照指导标准，制定本村细则，明确待客范围、礼金数量、席面规模、办理天数、仪式程序等具体标准。要把党员干部管起来。在农村，村看村、户看户，群众看干部，管好了党员干部这个关键，群众工作就好做了。因此，各地在推进移风易俗过程中，首先应要求党员干部带头执行，对于违反者要依据党纪党规予以惩戒。同时，充分发挥红白理事会、村民议事会、道德评议会等群众组织作用，通过有效约束，引导群众贺喜庆祝有分寸、丧葬风俗有尺度，形成良好乡风。